第三章 犯罪被害人救助与社会救助制度的关系
仅从字面而言，犯罪被害人救助与社会救助同属于救助制度。然而，对两种制度关系的认识，必须要还原到“实然”和“应然”两个层面加以考察，方能有清晰的认识。一方面，我们可以从实然的视角，探讨在当前的法律、政策规定下，被害人救助制度与社会救助制度之间是一种什么样的关系。另一方面，在目前我国被害人救助工作仍处在“初级阶段”的今天，我们也需要从应然的视角，为了构建合理的制度而从逻辑上、理论上对二者应当属于什么关系这一问题展开研究。若从时间的维度来看，“实然”研究的是现状，“应然”则是对未来的展望。至于犯罪被害人救助与社会救助制度的关系，整体上可以进行这样的概括：在犯罪被害人救助制度建立之前，社会救助制度是犯罪被害人获得国家救助的主要途径；在犯罪被害人救助制度正在“试点”的今天，社会救助与犯罪被害人国家救助处于分离且缺乏有效衔接的状态；在未来的立法过程中，应当理顺犯罪被害人国家救助与社会救助法律制度的关系，将犯罪被害人国家救助纳入社会救助体系中。
第一节 犯罪被害人救助与社会救助法律制度的实然关系
目前，我国被害人救助工作的规范化与制度化程度不高，有关被害人救助的中央级别的规范性文件主要有二：一是2009年3月中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部等联合发布的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》[93]（下文简称为《被害人救助意见》）。二是2014年1月中央政法委员会、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等中央六部委联合发布的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》[94]（下文简称为《司法救助意见》）。从两个意见的内容来看，可以认为，《司法救助意见》的许多内容是继承和发展了《被害人救助意见》的有关规定。全国许多地方政法机关及政府有关部门根据两个意见的要求，结合各地实际，先后制定了有关被害人救助或者司法救助的规范性文件。因此，基于我国被害人救助规范性文件的发展历史，在探讨被害人救助制度与社会救助法律制度之间的关系之前，有必要厘清被害人救助与司法救助的关系，以及对目前我国被害人救助制度进行概括性的介绍。
一、犯罪被害人救助与国家司法救助制度的内在关联
较早出现“司法救助”这一概念的规范性文件是2000年最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》[95]。根据该《规定》，司法救助是人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。据此，被害人救助与司法救助之间没有关系。此外，有学者将司法救助视为社会救助法中“专项救助”的一种类型。[96]
但随着司法过程中救助工作越来越多，“司法救助”概念发生了变化。如根据2008年8月15日起施行的《北京市实施司法救助制度管理办法（试行）》，司法救助指的是在办理执行或者涉法涉诉案件过程中，人民法院向生活确实困难、迫切需要救助的当事人提供一定金额的救助金的救助措施。虽然内容有所扩展，但司法救助的主体仍然限于人民法院。
2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全国家司法救助制度”的要求。与之前的表述相比，“司法救助”之前多了“国家”二字。“国家司法救助”概念也有了新的内涵，具体是指国家对因无法获得有效赔偿而生活困难的遭受犯罪侵害或民事侵权的当事人予以一次性救助的制度，它是体现国家关怀的抚慰性、救济性措施。[97]“国家司法救助”虽然也是“司法救助”，但它的实施主体已经不仅仅限于人民法院，而是所有“政法机关”——包括政法委、人民法院、人民检察院、公安机关与司法行政机关。前述的《司法救助意见》就是有关部委为落实中共十八届三中全会决定而制定的规范性文件。
由此，我国目前存在不同意义的“司法救助”制度。当然，从规范性文件的级别来看，目前《关于全面深化改革若干重大问题的决定》与《司法救助意见》最具有权威性。因此下文所讨论的司法救助基本上以《司法救助意见》为依据。但为了与之前的仅由人民法院实施的“司法救助”相区别，下文遵从有关规范性文件的表述，将《司法救助意见》中的“司法救助”称为“国家司法救助”。
根据《司法救助意见》，被害人救助属于国家司法救助的一个部分；国家司法救助则是在总结前期犯罪被害人救助、涉法涉诉信访救助等救助工作的基础上建立起来的一项综合性的救助制度。
国家司法救助制度中的“司法”，有以下几层意义：首先，正如《司法救助意见》所规定的那样，“开展国家司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求”。可见，在国家决策者看来，国家司法救助制度本身是完善司法制度的重要举措。其次，有关救助工作发生在司法活动中，尤其是刑事案件、民事侵权案件和涉法涉诉信访案件的办理过程中。因此国家司法救助制度具有维护办案正常秩序，维护司法权威、司法公信的功能。再次，有关救助工作的实施主体主要是司法部门。即司法部门在办案过程中，应当告知有困难的群众申请救助，以及对有关申请作出决定并发放救助金。需要注意的是，这里的“司法部门”是广义的，包括人民法院、人民检察院、公安机关与司法行政机关。而各地政法委，一般是居于各司法部门之上，并起组织、决策与协调的作用。
二、犯罪被害人救助与社会救助法律制度的实然关系
根据前文的介绍可以发现，当前犯罪被害人救助与社会救助法律制度存在较大的区别，我们可以从以下几个方面探讨二者的实然关系：
（1）犯罪被害人救助与社会救助均属于国家主导下的救助。
犯罪被害人救助与社会救助不仅是对特定群体在经济等方面的救助，而且均是国家所主导的救助。即国家运用其财政资源对特定群体实施救助，以帮助其渡过难关。但从现状来看，由于社会救助工作的制度化水平较高，社会救助目前有较强的财政保障。特别是我国《社会救助暂行办法》第5条明确规定了县级以下各级人民政府在社会救助工作中的责任，建立了财政保障机制。[98]比较而言，现阶段财政对犯罪被害人救助的保障水平还比较弱，《司法救助意见》亦承认犯罪被害人救助工作存在“总体上仍处于起步阶段，发展还不平衡，救助资金保障不到位”的问题。同时《司法救助意见》也规定：“坚持政府主导、社会广泛参与的资金筹措方式。各地国家司法救助资金由地方各级政府财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整机制。已经建立的犯罪被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，统一合并为国家司法救助资金。中央财政通过政法转移支付，对地方所需国家司法救助资金予以适当补助。同时，各地要采取切实有效的政策措施，积极拓宽救助资金来源渠道，鼓励个人、企业和社会组织捐助国家司法救助资金。”由此规定可知，犯罪被害人救助基本上取决于地方政府的财政保障，中央政府在此并不承担主要的财政义务。而由于《司法救助意见》的规格毕竟不是很高，有关规定对于地方政府而言并不具有很强的强制性，因此目前犯罪被害人救助的国家财政保障水平仍然处于较低的水平。
（2）犯罪被害人救助在现行法上不属于社会救助组成部分。
首先，从我国现行法律规范和立法趋势来看，犯罪被害人救助并没有进入社会救助立法的视野中。无论是已经通过并生效的《社会救助暂行办法》，还是《社会救助法》草案，都没有犯罪被害人救助的具体内容。由此我们可以有两种不同的解读：一是认为犯罪被害人不属于社会救助的范畴；二是认为犯罪被害人不具有特殊性，没有必要在社会救助立法中予以特别规定。但从被害人社会救助实践来看，前一种解读似乎更符合立法原意与现实状况，否则政法机关也没有必要单独开展犯罪被害人的救助工作。
其次，《被害人救助意见》将被害人救助与社会救助的关系定位为并列关系，而非从属关系。例如，在政策目的中指出：“开展犯罪被害人救助工作是在当前相关法律制度尚未建立的特殊时期，为解决犯罪被害人特殊困难而采取的一种过渡性安排，既不同于国家赔偿，也有别于现行其他社会救助。”在制度衔接中指出：“各地要将开展犯罪被害人救助工作与落实其他社会保障制度结合起来。对于暂时未纳入救助范围的犯罪被害人或者实施救助后仍然面临生活困难的，要通过社会救助途径解决其生活困难；符合城乡低保、农村五保条件的犯罪被害人，犯罪被害人户籍所在地的民政部门要及时将其纳入低保、农村五保范围；对于参加社会养老、工伤、医疗保险的犯罪被害人，犯罪被害人参保地的社会保险经办机构要按规定及时向其支付社会保险待遇。”由此可见，在《被害人救助意见》看来，犯罪被害人救助并不同于现行的社会救助。
最后，《司法救助意见》明确提出：“对于未纳入国家司法救助范围或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的当事人，符合社会救助条件的，办案机关协调其户籍所在地有关部门，纳入社会救助范围。”可见，国家司法救助与社会救助制度是两项并列的制度，因此属于国家司法救助一部分的被害人救助，就不属于社会救助法律制度的调整范围。
（3）犯罪被害人救助在运行机制方面与社会救助有所不同。
目前，犯罪被害人救助与社会救助程序一般都包括申请、受理、审批与发放等步骤。但是代表国家实施犯罪被害人救助工作的主要是政法机关，其中政法委员会发挥着重要的作用；而在社会救助中，代表国家实施救助工作的是政府，具体由民政部门主导。由于主管部门的不同，决定了被害人救助机制与社会救助机制属于不同的机制，决定了目前我国并行不悖地运行着两项国家救助机制，这同时也决定了被害人救助制度与社会救助制度目前是两项独立的制度。
（4）犯罪被害人救助并不承认犯罪被害人享有社会救助权。
虽然理论上我们可以承认“自然权利”，即可以承认法律没有规定的权利，但在实践中，法律所没有规定的权利，往往难以得到保障。在社会救助领域中尤其如此，因为社会救助依赖国家财政的保障，法律若不承认公民有被救助的权利，那么国家就没有救助的义务。因此社会救助法律制度与社会救助权是紧密相连的，即社会救助权的落实，需要社会救助法律制度作为保障，而社会救助法律制度的建立，从一个侧面来说也意味着国家对社会救助权的正式承认。
在犯罪被害人救助领域，虽然有关的救助工作已经开展了一段较长的时间，但是“犯罪被害人救助权”的概念并没有被广泛地承认。《被害人救助意见》指出：“开展犯罪被害人救助工作，在犯罪被害人遭受犯罪行为侵害，无法及时获得有效赔偿的情况下，由国家给予适当的经济资助，既彰显党和政府的关怀，又有利于化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”由此也可看出，目前我国实践中与法律并没有承认“犯罪被害人救助权”是公民的一项权利，国家对犯罪被害人进行救助并非出于履行义务的需要，而只是一种“恩惠”，也因此，犯罪被害人尚不具有权利主体的地位，从而与社会救助制度中公民所享有的社会救助权相区别。
（5）决策者强调被害人救助与社会救助的合理衔接与配合。
虽然二者现实中有较大的区别，但从目前的有关规定来看，决策者一再强调要建立被害人救助与社会救助之间的合理衔接机制。如《被害人救助意见》要求：“对于暂时未纳入救助范围的犯罪被害人或者实施救助后仍然面临生活困难的，要通过社会救助途径解决其生活困难；符合城乡低保、农村五保条件的犯罪被害人，犯罪被害人户籍所在地的民政部门要及时将其纳入低保、农村五保范围；对于参加社会养老、工伤、医疗保险的犯罪被害人，犯罪被害人参保地的社会保险经办机构要按规定及时向其支付社会保险待遇。”《司法救助意见》也要求，国家司法救助（包括犯罪被害人救助）要与其他社会救助相衔接。至于具体的衔接机制，《司法救助意见》要求，办案机关协调有关被害人户籍所在地有关部门，将符合条件的犯罪被害人纳入社会救助范围。
三、犯罪被害人救助与社会救助法律制度分离的原因
如上所述，被害人救助制度与社会救助制度相分离，是目前我国法律制度的现状。造成这一局面的原因，我们认为有以下几个：
首先，犯罪被害人救助工作指导思想仍然比较滞后。社会救助制度是建立在国家责任理念的基础上的，而犯罪被害人救助则还带有国家关怀性质与“维稳”目的。如前文所述，随着社会的发展，社会救助权已经成为公民的一项基本权利，因此社会救助也成为了国家不可推卸的责任。我国刑事救助制度发展较晚，一开始是出于预防“恶性报复事件或者久访不息”事件的目的，国家并没有承认自己有承担救助犯罪被害人的责任，而仅将被害人救助视为一种关怀性质的抚慰措施。这就造成实践中，许多地方的救助机关在认识上过于功利，把救助作为息诉罢访的工具，甚至以息诉罢访或者接受调解结案为给予救助金的“潜规则”[99]，而并没有在犯罪被害人救助工作中树立起国家责任的理念，也因此使犯罪被害人救助游离于社会救助法律之外。
其次，社会救助是一项具有普遍适用性质的制度，而犯罪被害人救助则仅适用专门领域（刑事犯罪）。因此，从制度的需求角度看，承担社会救助的主体（主要是民政部门）并没有特别关注犯罪被害人的需求，而将其与其他生活困难群体等同看待，因此也不会主动追求建立一套独特的被害人社会救助制度。承担被害人救助的主体（主要是司法部门）由于在其本职工作即办案过程中经常遇到陷入困境且可能造成社会不稳定的被害人，所以最早提出要建立犯罪被害人救助制度。从而，两项制度按照不同的轨迹各行其道。
再次，被害人救助一般采用属地救助的原则，不论申请人的户籍所在，原则上都由案件管辖地实施救助工作；而社会救助一般由公民户口所在地国家机关进行。实践中，许多案件的管辖地与被害人户口所在地属于不同的两个地方，这就造成被害人户口所在地的社会救助机构难以及时有效地帮助被害人度过困境，而只能依靠不同于社会救助的制度——被害人救助制度对被害人予以救助。
最后，在理论研究上，存在社会救助研究与被害人救助研究的隔阂。研究被害人救助的多为刑法学、犯罪学等从事刑事法学研究的学者，他们从一开始关注被害人国家补偿，逐渐地拓展研究领域至“被害人救助”。这些学者很少从事社会救助研究，以至于一些学者将社会救助理解为社会力量（如慈善组织）的救助[100]，而非国家与社会力量共同救助的总称。另一方面，长期以来，关注社会救助的多为社会学或者经济法学、社会法学的专家，他们很少关注被害人救助问题。目前有关社会救助的著作、论文等理论文献基本上都没有在社会救助法律框架内探讨犯罪被害人救助问题。这种理论研究的隔阂客观上为制度的分离打下了理论基础。
第二节 犯罪被害人救助与社会救助法律制度的应然关系
被害人救助与社会救助两项制度相分离的现状是由于目前被害人救助指导思想的偏差、被害人救助工作处于初级阶段以及理论研究的不足等原因所导致的。但从应然的层面进行分析，被害人救助属于社会救助的一种，因此未来在制度构建以及立法上，应当实现被害人救助与社会救助的整合。
一、犯罪被害人救助属于特殊的社会救助
犯罪被害人救助是国家与社会力量向犯罪被害人无偿提供物质帮助或者服务的制度。而如上文所述，社会救助是指国家与社会力量依照法律规定，向处于某种困难的特定群体无偿提供物质帮助或者特定服务的制度。可见，两项救助措施的主体都是国家与社会力量，且主要主体是国家；内容都是向有关人员提供物质帮助与服务；救助的性质都具有非义务性，接受救助的公民无需支付对价；犯罪被害人救助的对象——犯罪被害人，属于社会救助的对象——“处于某种困难的特定群体”之一。因此，从逻辑的角度来看，被害人救助完全属于社会救助的外延之内，被害人救助属于一种具体的社会救助措施。
首先，社会救助权是一项综合性的开放的权利体系，可以也应当随着经济社会的发展而吸纳新的权利类型。相对而言，被害人救助权是较新的权利，但目前已经得到国际社会的普遍认可。联合国大会1985年11月29日通过了《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》，通常也称之为联合国《被害人人权宣言》，该《宣言》强调了被害人人权的重要性，强调国家有补偿、救助被害人的义务。由此可见，从国际法的角度来看，被害人享有的社会救助权是被害人人权的重要内容。作为一项新的权利类型，我们固然要加以重视，但并不意味着这是一项全新的、单独存在的权利。事实上，作为一个权利体系的社会救助权，完全可以将被害人救助权纳入其中。换言之，被害人社会救助权的产生，既是被害人人权得到保障的标志，也是社会救助权不断发展的体现之一。
其次，从社会救助权的内涵来看，社会救助权指的是，当公民因遭受到自然危险或者社会危险而陷入基本生存需要无法满足的状态时，有从国家和社会获得生存保障、享受福利救助的权利。而犯罪正是公民所不能预见的一种重大社会危险。根据平等原则，因这种危险而受到伤害的被害人，也应当有从国家和社会获得生存保障、享受福利救助的权利。
最后，社会救助权的根据在于保障公民生存与发展权的现实需要；社会救助权的逻辑存在于现代国家与公民的关系之中。国家是制度的供给者，是正义的守护人，当公民处于贫困和危难之中，国家有责任予以救助，最终体现和促成制度正义。[101]当犯罪被害人通过刑事司法制度无法实现正义，尤其是无法得到有效赔偿而陷入生存困境时，国家有责任予以救助，以弥补刑事司法制度的缺陷，实现实质正义，保障公民受到犯罪侵害后的生存权以及犯罪后能够重新适应社会进而实现个人的发展。可见，社会救助权与被害人救助权的内在根据和逻辑是一致的，被害人救助权是社会救助权在刑事司法领域的具体体现。
由于被害人救助与一些具体的社会救助工作具有相类似甚至是相同之处，因而必须将犯罪被害人救助置于整个社会救助体系中加以理解，从而为制度的革新和完善确定框架和方向，而不应人为地割裂制度和制度之间的关联。下文选择几种与被害人救助有较大相似之处的规定在我国《社会救助暂行办法》中的社会救助措施加以说明。
（1）当前的被害人救助工作与最低生活保障有着共同的旨趣。当前向被害人提供的经济救助，一般以被害人或其家庭陷入生活困难为前提。可见，被害人救助更多地旨在维持被害人的基本生活，而这正是最低生活保障的目的所在。这与国际通行的被害人国家补偿制度有所不同。《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》第12条规定：“当无法从罪犯或其他来源得到充分的赔偿时，会员国应设法向下列人等提供金钱上的补偿：（a）遭受严重罪行造成的重大身体伤害或身心健康损害的受害者；（b）由于这种受害情况致使受害者死亡或身心残障，其家属、特别是受扶养人。”可见，被害人国家补偿并不以被害人或者其家庭陷入生活困境为前提。如果我国建立起这种被害人救助制度的话，它与最低生活保障就有较明显的区别。不过这不意味着被害人国家补偿已经突破了社会救助的辅助性原则，因为得到补偿的也只是犯罪被害人中的一小部分，而且往往是陷入某种困境如重伤、残疾的被害人。换言之，被害人国家补偿仍然可以视为社会救助措施之一。
（2）被害人救助与“受灾人员救助”有相似之处。第一，被害与自然灾害一样具有突发性和偶然性，这也决定被害救助与受灾救助工作具有紧急性。第二，两种救助的方式均具有多样性。受灾人员救助不仅包括灾难发生时、发生后的救助以帮助受灾人员渡过难关，而且包括帮助受灾人员回复正常的生活，即灾害重建工作。被害人救助也具有类似的特征，即既包括提供紧急救助以帮助被害人度过因犯罪而造成的生活困境，也包括协助被害人走出受害阴影，恢复正常的生活方式。
（3）从某种角度来看，被害人救助属于一种临时救助，可以适用有关临时救助的法律规定。根据我国《社会救助暂行办法》的规定，临时救助的对象是“国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭”。而根据目前被害人救助的实践，接受救助的被害人的家庭一般都属于“基本生活暂时出现严重困难的家庭”或者“遭遇其他特殊困难的家庭”。至于犯罪是否属于上述规定的“因火灾、交通事故等意外事件”的一种，在解释上可能存在争议。不过将因犯罪而陷入生活困境的被害人解释为“遭遇其他特殊困难的家庭”之一，在理论上应当是没有争论的，只不过在临时救助制度建立之初，似乎没有考虑过这种情形。同时，从临时救助制度的功能来看，它本身就属于一种兜底性的救助措施，因此，在被害人救助还没有被规定为一项独立的社会救助措施之前，在临时救助的框架内实施被害人救助，应该是一个可行的方法。
总之，社会救助体系具有开放性的特征，我们不能囿于社会救助制度的现有条条框框，将被害人救助排除在外。正如学者指出的那样：“作为社会保障制度体系的一个子系统，社会救助制度必须随着系统内外大环境的变化而变化，对自己的目标、对象、范围和标准适时地进行调整。……社会救助实际上是一个持续的过程。”[102]随着我国经济、社会、法治的发展，被害人人权保障观念深入人心，国家责任理念不断加强，我国应明确承认被害人有获得社会救助之权利，并将被害人救助纳入到社会救助法律的调整范围之内。
二、犯罪被害人救助纳入社会救助体系的必要性
将被害人救助纳入社会救助法律制度，不仅仅是理论上、逻辑上的要求，同时也具有很重要的现实意义：
首先，将明确犯罪被害人权利地位，从而为国家救助被害人提供法律上的正当性基础。如上文所述，社会救助法律体系的正当性基础在于——国家责任和公民权利理论，从而公民在特定情形下具有向国家申请救助的权利。而在实然层面中，犯罪被害人救助游离于社会救助法律体系之外，从而导致被害人的权利处在“或有或无”的境地之中，救助与否完全出于国家及救助机关的意愿。这种没有“权利”而只有“恩恤”的犯罪被害人救助制度，无法给予犯罪被害人确定的获救预期，极有可能导致“高兴而来扫兴而归”，进而在制度层面上导致被害人“二次伤害”，从效果上制约了被害人救助制度的发展和完善。因此，将该制度纳入成熟的社会救助法律制度之中，则为犯罪被害人权利地位的确定扫除观念和制度上的障碍。
其次，将为犯罪被害人救助制度寻求可资参照的制度。相对而言，社会救助法律制度更为成熟，其程序设计更为完善，其救助机制更为齐备。将犯罪被害人救助制度与社会救助法律制度相分离，则前者不免丧失了可以参照改进的模板。从被害人救助的启动，到被害人救助的审查决定，再到被害人救助的具体实施，最后到被害人救助权的救济和保障，都可以从社会救助法律体系中寻求现成的方案和变革的灵感。
再次，将同时促进社会救助法律体系的完善。将被害人救助纳入社会救助法律制度之中，一方面可以丰富社会救助的体系，使社会救助体系更加符合社会的需要，更为全面地实现公民的社会救助权。另一方面由于处于同一体系内，被害人救助与其他社会救助措施的衔接机制将能更好地建立起来。例如，犯罪被害人救助的制度定位为“救急”，即对犯罪人赔偿的补充以及对被害人心理、诉讼的支持，但以此并不能保证被害人恢复到一般公民的生活水准，其他社会救助机制此时便应启动，从而形成为被害人的无缝隙的全面保护。
需要注意的是，将犯罪被害人救助制度纳入社会救助体系之中，并非意味着取消犯罪被害人救助制度的独立性，而采取一种统一的社会救助制度。事实上，犯罪被害人救助制度与社会救助制度之间，属于一种“特别法”和“一般法”的区别：前者共享了后者的一般原理，但同时区别于后者，在适用上前者更为优先。换言之，犯罪被害人救助制度不仅仅具有社会法的制度特性，而且具有刑事法的制度特性。无论是救助对象还是救助场合，都具有专门性和专业性，是负责一般社会救助工作的民政部门所不能承受之重。另外，从各国制度来看，犯罪被害人救助制度，尤其是狭义的被害人救助制度——被害人补偿制度，通常是专门立法，从而与一般社会救助制度立法相区别。因此，本书虽强调犯罪被害人救助与社会救助的共性，但同时也不忽略二者在适用上的差异。