第三节 区域流视野下流动人口治理：以北京为例
人流是区域流的核心组成部分，人流借助于区域一体化在长三角、珠三角、京津冀区域深度对流，既促进了区域经济活动，也为区域一体化治理带来了新的挑战。
下面，笔者以北京为例，来剖析京津冀一体化进程中流动人口治理。基于北京市朝阳区黑庄户乡的全样本数据调查，北京市现行政策工具主要包括以产疏人、以学控人、以房管人、以证管人四种类型。黑庄户乡试点实施的“村庄社区化封闭管理”“出租房屋组织化管理”取得了一定绩效，但是，“空间封闭与公共服务的两元割裂”深层次地体现出城市有限资源与资源分配之间的客观矛盾。条与块的分割导致“有权无责、有责无权”的管理梗阻。政策设计应由“外疏—严管”转向“外疏—严管—服务”，基于协同治理，实现一体化治理。
一、研究背景与研究方法
流动人口在《人口科学大辞典》中被定义为：不改变常住户口，但由于种种原因，跨越一定地界范围的各种形式移动人口。《中国百科大辞典》将流动人口定义为城市中短暂迁入的非常住人口。本书中“流动人口”是指基于经济生活需求而进城务工的流动群体。改革开放以来，伴随着中国快速城镇化进程与社会结构的变迁，人逐步由“单位人”转为“流动人”。中国流动人口不断增长，“2015年，全国流动人口数量达到2.47亿人，其中，外出农民工1.69亿人，占全部流动人口的68.4%”(23)。北京是当代中国的政治中心、经济金融中心、国际交往中心、科技中心，是黄河以北功能复合型的超级大都市。从“推—拉”理论视角来看，北京市的首都中心地位、相对丰富的就业机会、相对较高的薪资收入、优质的医疗教育资源对中国北方区域流动人口产生了巨大拉力，吸引着北方流动人口向首都经济区聚集。流动人口管理工作是一项涉及诸多方面的系统工程，面对着数量庞大的流动人口，北京城市的生态资源、公共服务资源、社会保障资源已逐渐达到承受的临界点。党的十八大以来，北京市积极主动地通过首都功能疏解调控流动人口，以改变城乡接合部地区户籍人口与流动人口的倒挂现象。基于城市层面的政策调查与微观层面的数据调查，对北京城乡接合部流动人口管理政策进行系统评估，并顺应流动人口变化规律，可对现行政策实现扬弃、发展与创新。
调查是研究的前提。城乡接合部流动人口管理关系着北京市人口调控的大局，朝阳区作为北京城市功能拓展区聚集了大量流动人口。在朝阳区城乡接合部，户籍人口与流动人口比例倒挂的现象较为显著，城市社会管理和公共服务承受着巨大压力。朝阳区黑庄户乡构成了一个典型的微观分析单位。黑庄户乡的流动人口与户籍人口严重倒挂，被“首都综治委”列为重点整治区域。笔者将基于该乡流动人口的“全样本调查分析”（即以该乡所有流动人口为调查对象），调查统计该乡流动人口结构、受教育程度、从业结构、薪资收入结构、流动人口社区融合度等指标，进而对现行管理政策进行评估与反思。
二、北京流动人口管理的政策评估
伴随着北京的城市化扩展，首都经济区吸引并接纳着大批流动人口。与此同时，北京市流动人口政策在不断进行动态调整，以提升流动人口管理能力。北京市现行流动人口管理可以从政策价值与政策工具两个方面加以解析。从政策价值来看，“外疏—严管”构成了北京现行流动人口管理的价值核心。所谓“外疏”，是通过市场、行政与法律手段，将不适应首都功能需求的流动人口向首都周边区域疏解。所谓“严管”，是指通过封闭化社区管理、综合执法、网格化管理等方式，对流动人口进行规范化管理。
外疏的政策工具主要体现为“以产疏人”“以学控人”两种类型。
第一，“以产疏人”。从“推—拉”理论视角来看，相对丰富的就业机会与较高的薪资收入构成了流动人口聚集的核心拉力。英国学者W. A．刘易斯基于二元经济结构，运用“推动—吸引”理论来解释发展中国家农村人口的迁移，雷文斯坦（E. Ravenstien）与李斯特•赫勃拉（R. Herberle）进一步完善了“推—拉”理论。“推—拉”理论认为：人口迁移是迁出地的推力与迁入地的拉力合力共同作用的结果。“推力”是迫使人口迁出的社会、经济和自然压力，而“拉力”是吸引人口迁入的经济引力。(24)北京城乡接合部的中低端制造业与中低端服务业吸引着大量流动人口，非正规就业与非正规租房的结合为城市治理带来了一系列难题。基于“推—拉”模型的内在逻辑，若要疏解改变流动人口的聚集方向，首先要改变经济拉力的区域空间方向。基于这一基本逻辑，北京市应逐渐通过产业结构的优化升级，淘汰一般制造业和污染企业，疏解非首都的产业功能至周边区域，进而疏解依附中低端产业的流动人口。2016年，北京减少规模以上法人单位250家，这些企业主要集中于中低端制造业、批发零售业、住宿餐饮业。而调查发现，在诸多政策工具中，“以产疏人”的管理效果明显优于“以房管人”。
第二，“以学控人”。“以学控人”主要指北京流动人口的子女与北京户籍人口的子女在受教育方面形成了双轨运作、双轨管理，从而在一定程度上抑制了流动人口的涌入动机。在学前教育阶段，公立幼儿园优先满足北京户籍人口；而在义务教育阶段，学籍名额受到计划控制。以黑庄户乡为例来观察，可发现流动人口受经济条件和户籍制约，幼童主要选择“黑”幼儿园入托管理，学龄儿童主要选择民办学校入学。这些“黑”幼儿园和打工子弟学校往往没有正规办学资质，卫生条件很差，面积有限，制约了流动人口子女的受教育水平。
“严管”的政策工具主要体现为“以房管人”与“以证管人”。第一，“以房管人”。“以房管人”的理论依据在于：无论流动人口如何流动，总需在城市空间中以住房作为生活的基本支点。若能掌握这一支点，就能全面掌握流动人口的综合信息，进而对其进行有效管理。“以房管人”主要是通过对出租房进行定期普查、对违法群租房进行打击、对地下空间进行综合整治、对城乡接合部的违建进行拆除，从而对出租房屋与流动人口进行规范管理。第二，“以证管人”。“以证管人”的“证”包括：暂住证、工作居住证和居住证。由于暂住证内含着不平等的价值取向，北京市于2016年10月将其升级为居住证。在北京居住6个月以上，并符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的来京人员可申请领取居住证。但是，流动人口往往办证率较低，使管理部门难以系统掌握流动人口的综合信息，致使基层管理出现盲区。
总体来看，在“外疏—严管”的政策思维之下，北京现行四种政策工具均取得了一定治理绩效，其中，“以产疏人”政策工具的实施效果相对更佳。但是，当前，首都流动人口管理问题仍然严峻，流动人口管理常出现“按下葫芦浮起瓢”的乱象。问题的思考与解答需要深入调查，通过对城乡接合部黑庄户乡的典型调查，可对现行政策工具进行评估与反思。
三、流动人口调查与政策实施：以朝阳区黑庄户乡为例
黑庄户乡位于朝阳区东南部，全乡总面积为24.1平方千米，为北京市城乡接合部流动人口聚集区。基于2016年该乡流动人口的全样本数据，笔者将对流动人口的多元结构进行调查分析。
（一）流动人口结构分析
城乡接合部这一特殊空间的形成，是外来流动人口在城市社区空间内不断聚集并形成一定规模的过程。伴随着北京城市化与产业疏解进程，大量中低级产业从中心城区迁向黑庄户乡，流动人口随着中低端产业涌入其中。2016年，全乡流动人口有57979人，流动人口占总人口的74.6%，流动人口与户籍人口比例显著倒挂。在该乡15个村庄中，7个村庄的流动人口比例超过80%（见图1-4），其中，郎各庄村流动人口占村总人口的比重达到了87%，万子营西村流动人口占村总人口的比重达到了86%，分别居全乡第一位和第二位。
图1-4 黑庄户乡各村流动人口比例（2016年）
资料来源：黑庄户地区流动人口数据库。
基于黑庄户乡流动人口的全样本调查可知，男性流动人口（占比62%）显著高于女性（占比38%），19~35岁青年劳动力占流动人口总数的53.87%，36~50岁的中青年占33.13%，51~80岁流动人口占10.75%（见表1-2）。
表1-2 黑庄户乡流动人口结构
从流动人口的地域分布来看，黑庄户乡流动人口主要来自北京的邻近省份，其中，河北、河南、山东、山西四省为流动人口的主要来源。河北省户籍流动人口最多。邻近省份流动人口流入北京主要存在两个原因：一是务工经商所产生的人口流入；二是家属随迁。这一现象也符合“推—拉”理论的逻辑，流动人口迁入既存在拉力又有推力，同时还受到中间因素影响，中间因素主要包括：距离远近、物质障碍、语言文化差异、价值判断。从文化价值来看，“人口流动使农民可以摆脱村庄舆论的压力，……他们将资源更多用于投资那些可带来经济回报的人际关系，而不是血缘决定的人际关系”(25)。从“推—拉”理论来看，由于黄河以北区域城市与乡村二元结构显著，北京作为北方功能复合型的超级大都市，对北方流动人口产生了强烈的“虹吸效应”，这在一定程度上抵消了北京人口疏解的外驱力。
（二）经济分析：就业结构与收入分布
流动人口文化程度普遍较低，在北京多从事着“脏、累、险、重”的体力劳动职业。从调查数据来看，黑庄户乡流动人口主要以初中、高中学历为主，初中学历占71%，高中学历占19%，社会竞争实力偏低。流动人口由于受教育程度不高，缺乏专业技能，就业集聚于低端劳动密集型行业（见图1-5），居于前三位的行业分别为制造业（占比26%），交通运输、仓储、邮政业（占比23%），建筑业（占比21%）。
图1-5 流动人口就业结构
从已有研究来看，工作收入与幸福感呈现显著的正相关关系，因为“工作收入增加可以显著提升流动人口幸福感，支持‘收入—消费—效用—幸福感’的传递链条”(26)。从黑庄户乡流动人口的收入来看，收入水平差距较大（见图1-6）：1%流动人口的月收入达到10000元以上，86%流动人口的收入水平集中于2001~5000元区域。Heckman将经济收入视为社会融合的重要指标，“只有当移民的经济收入与本地居民基本相等时，才能表明社会融合的状况较好”(27)。流动人口的收入水平体现出其与迁入地劳动力市场的融合程度，“迁移人口在城镇劳动力市场上的融合速度与其人力资本密切相关。人力资本越高，融入的速度越快”(28)。
图1-6 流动人口月平均收入
（三）社会融合、安全感和满意度
法国学者迪尔凯姆提出了“社会融合”(29)的概念。社会融合指“社会中个体或集体的社会联系，以及他们间互动的频率、范围等关系”(30)。社会融合是动态而系统性的融入过程，不仅包含经济融合，而且包括文化接纳、身份认同。社会融合首先是经济融入，其次是行为适应与文化融入，最后形成城市身份的心理融合。虽然流动人口在一定程度上拉动了城乡接合部的“瓦片经济”，但是，社会治安问题与环境问题使流动人口与户籍居民之间形成了显著的排斥、对立现象。基于对流动人口的社会融入调查，大多数流动人口并未融入村庄与社区，较少参与村庄与社区的社会活动，社会融入感较低，形成了城乡接合部的物理与心理的双重“边缘人口”。大多数流动人口没有长期定居北京的计划，绝大多数人口倾向于回家乡定居与视情况而定（见图1-7）。“流动人口劳动力队伍已分化为准备回乡的农民工和不准备回乡确定要在城市定居的农民工。由此形成了农民工的两种生存策略，不准备定居的对于城市社区完全没有认同感，完全脱离城市主体社会；准备定居的则积极与社区沟通，为定居打下基础。”(31)
图1-7 流动人口的居住规划
四、政策评估：以黑庄户乡为例
（一）村庄社区化管理：封闭与割裂
朝阳区为解决流动人口聚集而形成的各种社会问题，在黑庄户乡试点推行了“村庄社区化管理”。村庄社区化管理既不同于传统的村庄管理，也不同于城市社区管理，而是两者的结合与再造。村庄社区化管理的治理结构主要包括两个层面：第一层面，村庄硬件的封闭化。在村庄空间范畴内建构围墙，安装街门，设置岗亭，封闭非常用路口，在村庄街巷安装监控探头。车辆进入村庄时，实行“人凭证、车凭卡”措施。流动人口凭居住证（当时为暂住证）办理出入证；同时，对流动人口进行系统的信息采集与登记，黑庄户乡流动人口的登记率达到了95%以上，出租房屋登记率达到了100%。第二层面，管理主体的综合化。警务工作站、出租房屋服务站、民调室通过机构整合，形成了“两站一室”的村级综治维稳工作中心。社区民警与村委会工作人员相互协同，完善乡、村两级监控平台，提升村庄管理能力。村庄社区化管理使得该乡“可防性案件”显著下降，管理效果显著。
村庄社区化管理在空间上实现了统一的封闭化管理，但是，统一空间结构下公共服务的二元供给导致户籍人口与流动人口的心理认同割裂。由于基层财政预算和配套服务主要针对户籍常住人口，基层政府既缺乏服务流动人口的公共意识，也缺乏足够的财政支持，因此城市基层管理出现了一种政策两种用法、一个标准两种执行方式的现象，这在一定程度上损害了流动人口的利益。“封闭与割裂”的二元管理结构既体现出城市有限资源与资源分配之间的客观矛盾，也体现出政策设计的多元价值目标之间的矛盾：政策设计的最终目标究竟是疏解控制流动人口，还是服务流动人口？流动人口医疗、教育服务质量的改善会不会强化首都的吸引力，从而进一步增加北京城市人口疏解的压力？这都需要深思政策设计背后的基本价值观。
（二）出租房屋组织化管理：“以房管人”的堵与疏
出租房屋组织化管理主要包含两个层面。第一层面为“十不准”与“十不租”的制度建设（见图1-8）。“十不准”“十不租”明确规定：未经登记的房屋不得出租；未达到房屋安全条件的房屋不得出租；侵街占道违法建筑不得出租。而且，完善出租房屋数据库，掌握出租房屋现状，实现100%建档。对于租住人员进行管控，并对重点人员进行标记，重点管控，形成组织化管理。第二层面，制度执行的激励。为激励村民有效执行“十不准”“十不租”的规定，将村集体福利分配与规则执行相结合。对配合组织化管理的村民，每月给予一定物质奖励；对不配合的村民，则扣发一部分集体福利。出租房屋组织化管理进一步强化了城乡接合部流动人口管理能力，其成效主要体现为：流动人口登记采集率大幅提升，实现了出租房屋一户一档；减少了出租房屋安全事故，可防性案件进一步减少，村民安全感、满意度提升。
图1-8 出租房屋管理“十不准”“十不租”
尽管出租房屋组织化管理取得了一定成效，但是，管理方式主要为传统的“堵、管、压”，治理效果并不理想。第一，专项“运动式”管理整顿只能发挥短期效应，治标不治本。第二，城乡接合部的经济发展相对较为落后，村庄集体与村民主要依赖租赁收入，村民在经济利益的引诱下，倾向于加盖或抢盖房屋，从而出现这种现象：一方面，政府拆除违法建设、清理一部分低级产业，疏解了一部分流动人口；另一方面，村民抢盖房屋，又吸纳来一部分流动人口。第三，基层专职流管力量不足。该乡共配备22名专职流管员，派出所民警只有28名，实际配备比例不足1‰，达不到全市要求的3‰~5‰标准，从而制约了基层管理能力。
五、对策与建议：技术、价值、治理三个层面
联系与发展是辩证唯物主义的基本认识论。流动人口总在区域空间中不断运动、变化和发展。从辩证法来看，任何一种现行人口管理政策工具都存在着双重属性，既存在着有益因子，也存在着衰退因子。随着流动人口的变化与新问题的不断出现，现行政策的有益因子逐渐衰减，衰退因子逐渐上升，这就需要在优化四项政策工具的基础之上，持续从技术层面、价值层面、治理层面来推进制度创新。
（一）技术层面：互联网＋流动人口管理
在信息文明时代，互联网与大数据信息浪潮正在使公共生活方式、公共政策思维与社会管理方式发生变化，“大数据正改变我们的生活以及理解世界的方式，成为新发明和新服务的源泉，而更多改变正蓄势待发……”(32)在大数据信息时代，“互联网＋”正迅速融入城市管理的各个领域，“互联网＋流动人口管理”驱动着对流动人口的管理由粗放型转向精准化，流动人口信息采集处理逐渐转向自动化的大数据管理。
基于互联网的流动人口信息管理系统涵盖了五个层面：基础设施层、数据层、应用层、表现层、服务对象层（见图1-9）。“互联网＋流动人口管理”的基础在于流动人口的动态数据库，通过动态的信息采集，将特定区域空间中流动人口的人、地、物、事、情、房多维数据信息纳入数据库。按照社区和楼房分布，采用分布地图逐层进入方式展示各层信息，精准定位，实现一户一档精细化管理。流动人口大数据库不仅能体现北京市流动人口的总体结构，而且能体现流动人口不同群体的个性化特征与需求，进而有针对性地提供管理与服务。流动人口存在高度流动性，借助于互联网与大数据库，可形成数据的跨区域共享，形成流出地与流入地之间的信息桥梁。这不仅有利于保障首都城市秩序，而且有利于医疗、社保信息的异地同步更新，从“大人口”角度做好人口管理与公共服务。
图1-9 基于互联网的流动人口信息管理体系
随着城市化与社会发展，当前北京流动人口呈现出相对固化的倾向，“外来人口的城市化进程发生了‘脱域机制’影响下的一种转向，由候鸟式流动转向蒲公英式的落地生根，来到城市不再是只关注产出的‘异域嫁接’，而是生命历程的深度嵌入”(33)。与之相适应，北京居住证制度应基于信息化管理，推行“IC居住证”，赋予居住证更多功能。IC居住证全国联网，涵盖居住、就业、社保、医疗诸方面信息，信息异地同步更新，既便于动态管理，又能够实现异地结算，可以有效保障流动人口的社会权益。
（二）价值层面：由“外疏—严管”转向“外疏—严管—服务”
政策设计的背后是以恒定的政策价值观为指引。基于微观调查与政策实践的评估，流动人口管理的政策价值应由“外疏—严管”转向“外疏—严管—服务”。理论依据在于北京与流动人口的辩证关系：一方面，依附于中低端产业的流动人口并不符合北京首都功能的战略定位，有待疏解；但是另一方面，北京的生活服务业与现代制造业又需要较为充分的流动人口作为产业支撑。对于这部分首都运转必不可缺的流动人口，政府应基于居住证的规范化管理，向其提供基本的“亚均等公共服务”。所谓“亚均等公共服务”是指客观上无法享受与户籍人口同等待遇，但能保障其基本公共需求的公共服务，主要包括基本公共教育、基本医疗卫生服务、公共文化服务、证照办理服务、社会救助。在政策实施上，推行凭证服务，凭北京市居住证申请并获取基本公共服务，最终强化社会融合。“只有倡导有利于经济社会可持续发展的包容性体制和理念，消除隔离人口流动以及社群融合的制度，才能在以人为本的新型城镇化进程中形塑共有、共建、共治、共享的融合型社会。”(34)
北京现行“以房管人”政策设计应堵疏相融合，将管理寓于服务之中。从借鉴角度来看，浙江省的宁波、温州诸城市在流动人口较为集中的工业区，建立流动人口的“新民之家”或“安心公寓”，将居住、管理、服务、教育培训、文化娱乐融为一体，“公寓化居住、社区化服务、个性化管理，使本地文化与不同地域文化在社区交互融合”(35)。这一经验值得北京借鉴。从北京现行公租房政策来看，北京市公租房配租对象主要为廉租房、经适房、限价房的“三房轮候家庭”。但是，三房轮候家庭的需求主要为购房而非租房，这与公租房供给产生错位，进而导致公租房出租率偏低，制约了公租房的可持续运营。从政策实践来看，相对于三房轮候家庭，非京籍人群对公租房的需求更为强烈。因此，可针对需求结构，科学调整公租房供应对象，适当拓宽公租房配租人群，将具有居住证的非京籍人口纳入配租体系，这一政策可以实现三种政策收益：第一，能解决非京籍低收入家庭住房困难；第二，能提高公租房出租率，促进公租房可持续运营；第三，能推进一体化管理，最终促进社会融合。
（三）治理层面：基于网格管理的协同治理
随着城市管理的精细化，“城市网格管理”业已成为一种成熟而且有效的现代城市管理体系。城市网格管理将城市划分为城区、街道、社区、网格诸层级，基于网格单元的即时监控与信息的无缝即时速递，形成精准的动态城市管理。北京流动人口管理可利用成熟的城市网格管理系统，形成多元参与的综合治理。在政府掌舵下，形成三级平台：政府平台、社区（村）平台与社区网格平台。公共治理的政府资源、市场资源、社会资源在三级平台上对流互动，形成协同治理（见图1-10）。网格是三级平台的基层物理空间与信息基础，网格管理员是信息收集、管理的执行者，应配备信息化管理工具，可通过智能手机，读取每间出租屋电子标识牌的二维码，获得该出租房的综合信息。移动巡查管理系统不仅具有信息管理功能，还具有居住证业务办理、安全隐患告知、工作考核、数据分析等功能。
图1-10 基于网格管理的协同治理
现代公共治理逐渐由单一自上而下管制转向网络化多元治理。流动人口管理是一项涵盖政府诸部门与社会多元主体的系统治理工程。当前，北京流动人口管理存在职责不清、职能交叉、多头管理现象，条与块之间的分割致使管理效率低下。从职能部门的“条”来看，公安、城管、消防、工商、规划等政府职能部门皆对流动人口进行多头管理，管理和执法过程存在着交叉，导致推诿扯皮。从“块”来看，基层政府缺乏有效的行政执法权，导致“有权无责、有责无权”的管理尴尬。针对这一现象，协同治理应基于信息网络共享，在党委政府领导下、由综治部门牵头，形成多部门的协作、联动机制，“在政府的统一领导下加强与政府相关职能部门的沟通、联动，群策群力、齐抓共管，充分发挥各部门优势，优化各部门资源配置状况，实现合作式管理”(36)，以形成运行通畅、管理规范的流动人口高效管理机制。
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