三、研究构想
（一）研究视角
1.人人享有基本医疗卫生服务的医改视角
我国新医改将“人人享有基本医疗卫生服务”作为医改的长远目标，要“保基本、强基层、建机制”，“将基本医疗卫生服务作为公共产品向全民提供”。[29]基本医疗卫生服务的提供者便是以全科医生为主体的基层医疗卫生服务机构，包括城市社区卫生服务中心（站）和农村乡镇卫生院、村医疗室等。新医改基本文件提出要建立社区首诊、双向转诊的分级诊疗制度，基本医疗卫生服务由以全科医生为主体的基层医疗卫生机构提供，次级医疗卫生服务则由二、三级医疗机构承担，全科医生将发挥在基本医疗卫生保健领域居民健康和医疗费用的“守门人”作用，全科医生作为主体的基本医疗卫生提供者将为签约居民提供全面可及性和连续人性化的基本医疗卫生服务，全科医生也将发挥初级医疗卫生保障与次级医疗卫生保障的桥梁作用。因此，全科医生制度设计本质上为基本医疗卫生服务的人力资源制度，全科医生制度顶层设计直接关系到新医改目标的实现。
基于此，本课题研究必须紧紧与新医改目标相契合，为设计出科学可行的全科医生制度提供理论支撑和实践操作指南。因上海全科医生制度改革开展时间较早且为全国医改的重要组成部分，所以我们必须实事求是地调研并总结上海全科医生制度改革试点经验，总结目前存在的制度性问题与实践运行问题，探讨问题存在的原因并从法治视角积极建言献策，为全科医生制度顶层设计提供符合社会发展规律的立法建议。
2.基本医疗卫生服务法治化的视角
基本医疗卫生服务法治化是全面推进依法治国、维护和保障公民健康权的国家宪法义务的切实体现。习近平同志指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求”。[30]党的十八届四中全会作出决定，“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”。[31]医疗卫生是社会民生的重要体现，为切实根治群众“看病难、看病贵”这一顽疾，必须采取法治办法，建立一套行之有效、符合公平正义的医疗卫生法律制度体系。基本医疗卫生服务法治化是整个医疗卫生法治化的重要体现，虽然制定一部包罗万象的医疗卫生法典脱离实际，但基本医疗卫生法典的制定与新医改目标“人人享有基本医疗卫生服务”高度契合，其他国家基本医疗卫生服务法治化成果丰硕，[32]这说明基本医疗卫生服务法治化在实践上是可行的。
基于此，本课题研究必须紧紧与基本医疗卫生服务法治化趋势相契合。全科医生是基本医疗卫生服务的主要提供者，这既是我国新医改基本文件在基本医疗卫生提供机制方面的基础性设计，也是基层医疗卫生服务机构人力资源的核心组成部分。上海作为全科医生制度改革的重要试点城市，全科医生制度各方面体制机制建设均走在全国前列。上海全科医生制度改革的法治化研究，需要对上海各区县全科医生制度在基层运作的实际情况进行广泛调研，评价现有政策在推进全科医生制度方面存在的问题，提出符合科学自然法观和医疗卫生发展规律的全科医生制度法治化方案，为实现基本医疗卫生服务法治化建言献策。
（二）研究架构
本课题以科学自然法观为指导，立足于上海全科医生制度的实践调研，围绕全科医生四大执业制度（即全科医生签约制度、全科医生团队服务制度、全科医生首诊服务制度和全科医生执业发展制度）展开法治化研究，目的在于完善全科医生执业管理法律制度。除去前言和结语部分，主干内容包括五章：
第一章为全科医生法治化研究的科学自然法观。本章是后文探讨全科医生各项制度法治化的理论基础。全科医生制度的医改背景是研究全科医生制度法治化的前提，全科医生制度设计理念是全科医生制度法治化的指导思想，上述两个议题需要首先明确。以上海全科医生制度改革实践作为分析样本，政策推进模式与全科医生执业权利缺位现象较为突出，这制约着全科医生制度改革的规范化与法治化。全科医生法治化研究应当坚持“法”与法律相区别的科学自然法观，直面全科医生制度改革实践中存在的问题，提出符合医疗卫生事业发展自然规律和社会发展规律的立法策略与具体法治设计。
第二章为全科医生签约制度的法治化研究。全科医生签约制度是全科医生依法与居民签订基本医疗卫生服务协议，根据协议约定，以全科团队服务方式向签约居民及其家庭成员提供符合协议约定的基本医疗卫生服务。全科医生制度始于签约，签约执业制度法治化是建立全科医生法律制度的基础。在上海全科医生签约执业制度全面实践调查基础上，本文就全科医生执业类型、全科医生签约主体资格、基本公共卫生服务签约职责、签约对象部分权利与义务缺失等展开反思，并提出符合全科医生制度设计理念的全科医生签约规范。
第三章为全科团队服务制度的法治化研究。全科团队以全科医生为核心成员并应由不同医学专业知识背景和技能的医护人员组成，团队成员应分工明确并建立规范化的合作机制。全科团队服务制度的规范化与法治化，旨在总结上海全科医生制度改革实践经验并对存在问题进行理性且符合全科医生制度运作规律的考量，形成符合签约制度要求的、能够胜任全科医疗服务并具有协作精神的全科团队服务规范。
第四章为全科医生首诊服务制度的法治化研究。全科医生首诊服务制度是在初级卫生保健系统中构建的、全科团队为签约对象提供初次诊疗服务并将符合条件的患者转诊至上级医疗机构的全科医生制度，包括社区首诊与社区转诊两大制度体系。全科医生首诊服务制度法治化研究立足于上海全科医生制度改革实践，为全科医生首诊权与转诊权的赋予及其保障机制的建立提供可资参考的立法建议。
第五章为全科医生执业发展制度的法治化研究。执业发展制度是全科医生在基层医疗卫生服务机构通过签约方式向居民提供基本医疗卫生服务过程中，基于全科医生这一特定执业身份所能依法享有的、由多种激励机制予以保障的自由与利益的制度集合体。全科医生执业发展制度法治化研究，目的在于通过实证调研与比较研究，探求形成全科医生执业发展的激励机制，包括全科医生职称制度的改革、全科医生专业技术发展权利的享有与保障、全科医生绩效工资制度的改革等，为从法治层面保障全科医生执业发展权益提供符合制度本身运作规律的立法建议。
（三）研究方法
1.实证研究法。凡是不来自实践的，都是没用的；知识围绕着问题转，而不是问题围绕着知识转。“‘情况不明决心大，心中无数点子多’，片面性来自不研究实际情况；调查研究就像‘十月怀胎’，决策就像‘一朝分娩’，调查研究的过程就是科学决策的过程，千万省略不得、马虎不得。”[33]实践调研、发现问题并进而试图解决问题，[34]这种实证研究方法是本课题的主要研究方法，也是法学的一大特点。[35]全科医生制度改革的法治化研究，要求笔者必须投身于上海17个区县全科医生制度改革的第一线，与全科医生进行近距离、心贴心的情感交流和深度访谈，随同全科医生一起去签约患者家中进行家庭访视或出诊，观察全科医生的工作流程、实际工作情况，体会作为居民健康和医疗费用“守门人”的初级卫生保健医生的甘苦、责任与荣耀！实证研究方法是本文“问题研究”的基础，既是本文研究内容的来源，又是存在问题的可行性方案的解决之道。
2.科学自然法观。自然法观认为，法律之外有更高层次的“法”规则存在，立法和适用法律都不能违背“法”，恶法非法。科学自然法观必须要对何谓“法”作具有说服力的解读。马克思认为，“法律只是在自由的无意识的自然规律变成有意识的国家法律时，才成为真正的法律”。[36]科学自然法观之核心思想在于，“‘法’是自然规律与自然规律所决定的调整社会关系的应有规则”。[37]从法是自然规律的视角出发，从事全科医生制度的法治化研究，应在实践调研基础上，利用已有相关文献，提出符合医疗卫生服务发展规律的立法建议。凡是不符合医疗卫生服务发展规律的研究，根本上是违反自然法的。
3.比较分析法。全科医生法治化研究，不能局限于我国，相关问题应当探寻其他国家或地区，尤其是全科医生制度建设时间长和成效显著的国家或地区的先进经验和做法，考虑为我所用的可能性。全科医生制度法治化研究不仅涉及法学，还涉及其他学科，不同学科之间也存在一个比较的问题，通过体味其他学科的研究成果，有助于扩展法学研究维度和研究思路，提出符合全科医生制度发展规律的立法建议。就上海全科医生制度实践调研而言，比较分析法还要求对上海不同区县之间全科医生制度的实施情况进行横向比较，并对存在的问题进行全方位思考。
4.规范分析法。由于我国全科医生制度采取政策推进模式，上海全科医生制度改革也不例外。上海全科医生制度改革的实践调研，不仅要关注全科医生制度的实践运作情况，也要高度重视上海市政府及其各部门、各区县政府及其各部门出台的与全科医生有关的规范性文件。这些规范性文件本身不属于《立法法》的范畴，但对全科医生制度改革却起着实际推进的作用。在全科医生法治化研究过程中，需要对调研中存在的问题进行相关规范性文件的整合研究，分析政策上相关规定的可行性、科学性并探究可能需要改进的思路。规范分析法是对这些规范性文件的整合研究，既是全科医生法治化研究的重要规范来源，又是全科医生法治化研究不可逾越的研究方法。
[1]医改是一项世界性的难题，要努力探索中国式的解决办法，提高全民的健康水平，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务。参见李克强：《不断深化医改 推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制》，载《求是杂志》2011年第22期，第3-10页。
[2]在2009年之前，我国先后高调启动过两轮医改。第一轮是20世纪80年代进行的，时任卫生部部长的钱信忠提出，运用经济手段管理卫生事业，开始对医院试点“定额补助，经济核算”，在不改变公立医院体制的前提下，改革管理机制，引进一些“市场因素”，放开搞活。此轮医改，医疗卫生体制变化不大，但医药产业改革却风起云涌，市场化水平明显提升。第二轮医改发生在20世纪90年代中期，以1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》为标志，同年国务院发布《关于建立统一的职工基本养老保险制度的决定》，规定了统一的缴费比例和管理办法，这一轮医改着眼点在于建立城市职工医疗保险制度。参见朱幼棣：《大国医改》，世界图书出版公司北京公司2011年版，第25-26页。
[3]参见陈静：《上海今年起全面推广家庭医生制度》，中国新闻网2013年3月27日，http://finance.chinanews.com/jk/2013/03-27/4682253.shtml，访问时间为2015年5月9日。另参见《关于本市全面推广家庭医生制度的指导意见》（沪卫基层〔2013〕7号）。
[4]本文将“全科医生”与“家庭医生”视作一种含义的两种不同表达方式，具体含义将在第一章中详述。
[5]参见申欣旺、郁玫：《上海浦东在社区推行全科医生家庭责任制》，中国新闻网2012年10月9日，http://finance.chinanews.com/jk/2012/10-09/4233989.shtml，访问时间为2015年5月9日。
[6]参见钱培坚：《上海：你与家庭医生签约了吗？》，载《工人日报》2011年7月28日，第4版。
[7]通过政府政策来推进全科医生制度建立，存在很多弊端，同时也与我国“全面依法治国”方略有违，凡是重大改革，均应于法有据。全科医生制度政策推进模式及其弊端将会在第一章中予以详述。
[8]医事法还具有多学科的综合性、交叉性、伦理性、福利性，并与科学技术发展水平密切联系，参见刘士国主编：《医事法前沿问题研究》，中国法制出版社2011年版，第3-8页。
[9]参见黄丁全：《医事法新论》，法律出版社2013年版，第9页。
[10]代表性的医事法或卫生法著作除了上文刘士国与黄丁全的著作外，还有王岳：《医事法》，对外经济贸易大学出版社2013年版；张越、张欣、何玉梅等：《医事法》，人民出版社2010年版；赵西巨：《医事法研究》，法律出版社2008年版；汪建荣：《卫生法》，人民卫生出版社2013年版；黄威：《卫生法》，人民卫生出版社2012年版；石俊华：《医事法学》，四川科学技术出版社2004年版；等等。
[11]分别是李学成：《我国全科医生制度法制化初论》，载《中国卫生法制》2014年第6期；李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期；李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[12]主要有陈云良：《基本医疗服务法制化研究》，载《法律科学》2014年第2期；刘鑫、连宪杰：《论基本医疗卫生法的立法定位及其主要内容》，载《中国卫生法制》2014年第3期；孙艳芳、呼和乌路德：《完善我国基本医疗保障制度的法律思考》，载《医学与哲学》2005年第8期；周建裕、刘典恩：《论社区卫生服务法治的实现》，载《中国全科医疗》2013年第12期。
[13]参见台湾当局发布的《全民健康保险家庭医师整合性照护制度试办计划》，健保医字第0940017934号。
[14]参见仝晶晶、夏韡、张晓：《台湾家庭医师整合性照顾对我国社区卫生医疗的借鉴与启示》，载《中国全科医学》2009年第3期，第383-384页。
[15]著作方面，如杨秉辉：《全科医学概论》，人民卫生出版社2008年版；赵淑英：《全科医学概论》，北京大学医学出版社2012年版；吕兆丰，郭爱民《全科医学概论》，高等教育出版社2010年版；梁万年：《全科医学理论与实务》，人民卫生出版社2012年版；郝模：《医药卫生改革相关政策问题研究》，科学出版社2009年版；宋其超：《医改取向及相关政策》，中国社会出版社2009年版；周业勤：《初级卫生保健：我国社区卫生服务治理化改革研究》，科学出版社2014年版。论文方面，如吴军、徐蕾、陆旻等：《程家桥社区居民对家庭医生制服务的需求情况调查》，载《中国全科医学》2012年第6期；宋徽江、庄康路、张文权：《上海市浦东新区三林社区卫生服务中心家庭医生责任制服务模式的实践与思考》，载《社区医学杂志》2014年第1期；贺小林、娄继权、梁鸿等：《上海市长宁区家庭医生责任制实施现状与发展策略研究》，载《中国初级卫生保健》2013年第12期；江萍、陈支援、缪栋蕾等：《上海市长宁区构建区域医疗联合体的政策效果、经验与建议》，载《中国卫生政策研究》2013年第12期；冯伟、王洪兴、王君妹等：《关于浦东新区推进家庭医生责任制服务的几点冷思考》，载《中华全科医学》2014年第12期；谢春艳、胡善联、何江江等：《关于上海家庭医生制度执行需求的调查与思考》，载《中国卫生事业管理》2012年第7期；张波：《上海浦东新区全科医生家庭责任制认同度的实证研究》，载《中国卫生政策研究》2013年第8期；等等。博硕论文方面，如玄泽良：《上海全科服务团队模式现况分析及发展策略研究》，复旦大学2008年博士学位论文；肖霞：《上海市社区卫生服务质量改进与发展策略研究》，复旦大学2009年博士学位论文；张天晔：《上海家庭医生首诊制研究》，复旦大学2012年硕士学位论文；赵影：《上海市闸北区实施家庭医生制度研究》，河南大学2013年硕士学位论文。
[16]这些领域的研究成果十分丰硕，这里列举的仅仅是每个领域的一些代表作。
[17]参见［美］索特曼、里克、布尔玛：《欧洲基本保健体制改革》，陈宁姗主译，中国劳动社会保障出版社2010年版，第1、5、6章。
[18]［英］朱利安·图德·哈特：《医疗服务的政治经济学》，林相森、丁煜译，格致出版社2014年版。
[19]［日］植木哲：《医疗法律学》，冷罗生、陶芸、江涛等译，法律出版社2006年版。
[20]Laurence Buckman，Reforms in the English National Health Service：the Role of the General Practitioner，the lancet，Vol.14 September 2013，pp.923-925.
[21]R osenthal T，the Medical Home：Growing Evidence to Support a New Approach to Primary Care，J Am Board Fam Med，（5）2008，pp.427-440.
[22]Peter Buijs，René e van Amstel，Frank van Dijk，Dutch Occupational Physicians and General Practitioners Wish to Improve Cooperation，Occup Environ Med，（56）1999，pp.709-713.
[23]M.Aira，P.Ma，ntyselka，et al.，Occupational Isolation Among General Practitioners in Finland，Occupational Medicine，（60）2010，pp.430-435.
[24]lmerB Harris M，Australian GPs are Satisfied with Their Job：Even More So Rural Areas，FamliyPractice，（19）2002，pp.300-303.
[25]Michael Calnan，the Role of the General Practitioner in Health Promotion in the UK：the Case of Coronary Heart Disease Prevention，Patient Education and Counseling，（25）1995，pp.301-304；Mitchell AJ，Vaze A，Rao S，Clinical Diagnosis of Depression in Primary Care：a Meta-analysis，the Lancet，（374）2009，pp.609-619.
[26]Isobel Bowler，Susan Gooding，Health Promotion in Primary Health Care：the Situation in England，Patient Education and Counseling，（25）1995，pp.293-299；Leena Gupta，Sangeeta Shah，Jeanette E Ward，Educational and Health Service Needs of Australian General Practitioners in Managing Hepatitis C，Journal of Gastroenterology and Hepatology，（21）2006，pp.694-699.
[27]Faraz Jabbar，Anne M.Doherty，Muniba Aziz，et al.，Implementing the Mental Health Act 2007 in British General Practice：Lessons from Ireland，International Journal of Law and Psychiatry，（34）2011，pp.414-418.
[28]Dresang LT，Brebrick L，Murray D，et al.，Family Medicine in Cuba：Community Oriented Primary Care and Complementary and Alternative Medicine，J Am Board Fam Pract，（18）2005，pp.297-303；Margaret Gilpin Source，Cuba：on the Road to a Family Medicine Nation，Journal of Public Health Policy，Vol.12 Spring 1991，pp.83-103.
[29]参见《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）。另可参见李克强：《不断深化医改 推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制》，载《求是杂志》2011年第22期，第3-10页。
[30]参见习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《中国青年报》2014年10月29日，第1版。
[31]参见2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
[32]各国基本医疗服务和公共卫生法制具体表现，参见陈云良：《基本医疗服务法制化研究》，载《法律科学》2014年第2期，第73-85页。
[33]习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2015年版，第154页。
[34]中国法学如何从中国社会现实生活的种种冲突和困惑中找出真正的中国式问题，并着力解决这些问题，从而真正使法学研究更具实践性和强烈的时代感，已经显得尤为迫切和重要。参见蒋安杰：《法学研究应如何面对中国问题》，载《法制日报》2015年5月20日，第9版。
[35]苏力先生指出，法学的一个特点是务实和世俗。世俗并不具有贬义，而只是说它的基础是社会现实，它必须始终关注现实，回答现实生活中普通人关心的问题。在这个意义上，法学是一种非常讲求功利的学问。它是一种社会化的实践，一种职业性的知识，在很大程度上排斥独出心裁和异想天开。它有时甚至不要求理论，而只要求人们懂得如何做。苏力：《反思法学的特点》，北大法律信息网，http://article.chinalawinfo.com/Space/SpaceArticleDetail.aspx?AuthorId=4＆＆AID=57222＆＆Type=1，访问时间为2015年6月2日。
[36]《马克思恩格斯全集（第一卷）》，人民出版社1995年版，第176页。
[37]刘士国：《科学的自然法观与民法解释》，复旦大学出版社2011年版，第1-17页。另参见李学成：《马克思主义自然法观述评——兼论马克思主义自然法观的继承与发展》，载《云南大学学报（法学版）》2014年第2期，第14-20页；李学成：《指导性案例的法源意义与确认路径——以最高人民法院公布的私法性指导性案例为研究对象》，载《北方法学》2015年第1期，第19-32页；李学成：《我国案例指导制度功能之反思》，载《理论月刊》2015年第4期，第88-95页。