二、国内外研究现状

（一）国外研究现状

1.关于政府举债必要性的研究

在国外，有关政府举债行为的研究起步较早，其中关于政府举债必要性的研究可以划分为四个阶段：第一阶段是20世纪30年代经济危机之前以亚当·斯密为代表的“政府举债有害论”；第二阶段是20世纪30年代经济危机之后以凯恩斯学派为代表的“政府举债有益论”；第三阶段是20世纪70年代后西方国家滞胀时期以布坎南为代表的“政府债务长期无用论”；第四阶段是20世纪80年代后期以来以斯蒂格利茨为代表的“政府债务合理论”。

早在18世纪末期，古典经济学家亚当·斯密就在《国富论》一书中指出了政府举债行为的不利影响。他认为：“政府举债本质上是将私人资本转化为政府或君主的奢侈和浪费，不仅不利于财富创造和经济发展，而且还会导致通货膨胀及国家破产。”[2]李嘉图也认为举债是有害的，“它将使人们不知节俭，并对自己的真实处境产生错觉……，因此积累巨额借款的国家的处境也堪忧”[3]。不难发现，古典经济学家认为政府举债会使一国的生产性资本转变为非生产性资本，进而不利于生产力的发展，会对整个经济造成很大的负面影响。这是第一阶段。

伴随着20世纪30年代经济危机的出现，以凯恩斯为代表的学者颠覆了自由经济体制下对政府债务的认识，他们认为，有效需求不足是导致经济危机的根源，通过举债来实施“赤字财政”是解决有效需求不足的重要途径，政府举债有益而无害。[4]至20世纪40年代，美国经济学家勒纳更是提出了“功能财政”理论，他认为，财政政策的制定只需考虑对经济体系的整体影响，而不必拘泥于财政预算是否平衡，[5]进而把政府举债的功能从弥补财政赤字的手段提升到调节经济发展的角度。受此影响，奉行凯恩斯主义的国家和地区开始大量举债来发展经济，西方资本主义国家也在一定程度上开始了由税收国家向债务国家的转型。这是第二阶段。

然而，政府举债在缓解当期财政困境的同时，也为未来的债务偿还埋下了隐患。20世纪70年代，凯恩斯主义的经济政策实施更是使西方国家普遍进入了经济滞胀的阶段，在此背景下，国家积极举债来干预经济的理论也遭到了质疑，市场机制应发挥主导作用的思想重新占据主导地位。在此背景下，有关政府债务必要性的研究也进入第三阶段。该时期，以布坎南为代表的公共选择学派主张，政府举债短期内虽可能刺激经济增长，但从长期来看，政府举债对经济的影响总体上是无效的。因为，布坎南认为，债务本质上是税收的“延期缴纳”，它的产生必然会带来未来需求的压缩，因而从长远来看，政府债务是要还本付息的，一旦付息难以通过征税来获取偿还来源，政府便可能采取借新债还旧债的形式偿还本息，从而形成新的债务。当政府债务累积到一定程度时，就将引发债务危机，甚至金融危机。[6]该时期，针对日益扩张的地方债以及大量政府拖欠债务的问题，瓦格纳也提出政府需要强化对州及以下地方政府发行债券的约束，控制债务风险的发生。[7]可见，根据这些学者的观点，从长远来看，政府债务对经济增长是无效，甚至是有害的。

20世纪80年代后期以来，随着西方主要国家经济的不断发展，国家干预经济的呼声再一次重新高涨，政府举债必要性的研究也随之进入第四阶段。该阶段又可称为政府举债的理性对待阶段或有效举债阶段。以斯蒂格利茨为代表的经济学家认为，政府债务有其合理性，但由政府债务所引发的风险可能对经济运行造成危害，必须对举债带来的负面影响进行规制。

2.关于政府债务风险的研究

伴随着债务规模的不断扩张，由“赤字财政”带来的债务风险也日益为西方学者们所重视。自20世纪90年代起，国外学者对有关政府负债带来的风险进行了较为系统的研究。美国学者斯图登斯恩认为，任何次级政府都应当为举债确定一个债务上限，因为一旦债务规模超过这个上限，政府将难以履行其职能并失去信用。[8]美国学者弗兰克尔和拉辛则将债务风险与财政可持续性联系起来进行研究，认为：“政府债务不可持续将会导致财政政策发生急剧性变化，从而导致违约及预算失衡，以及不能偿还债务而损害储蓄人的利益。”[9] 世界银行经济学家汉娜则在其《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》一文中，根据财政风险的不同来源提出了系统的财政风险矩阵理论，将政府债务划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务及或有隐性债务四种不同类型，[10]成为财政风险领域具有标志性的重要研究文献。Allen Schick（2002）[11]，Barry Eichengreen和Ashoka Mody（2003）[12]亦站在“政府或有负债”的视角较为全面地研究了政府性债务及其财政风险问题，为地方债务的治理研究做出了积极贡献。

3.关于政府债务治理体系的研究

围绕地方债务风险的上升，各国开始尝试通过建立完善的地方政府债务管理体制、划分权责关系，对地方政府债务所产生的风险予以科学管理。从世界范围内来考察，现有关于地方政府债务的治理体系可以概括为市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型四类。[13]其中，在采取制度约束型管理体制的国家当中，通过法律制度的规定来建立明确的纠错—问责机制成为这些国家治理地方政府债务风险的主要途径。举例来说，新西兰《1956年地方政府债务法案》第三部分第92条至第103条主要规定了对地方政府债务违约的限制和惩罚措施。巴西则于2000年5月出台的《财政责任法》中规定，如果在8个月的宽限期内地方政府未能将债务规模调整到法律规定的限额内，该地方政府将列入财政部公布的黑名单，不能继续举债。从域外国家相关立法来看，对地方政府举债权规定“取消举债资格”“收取债务违约赔偿金”“追究责任人的经济、行政及刑事责任”“削减预算和转移支付”等经济责任方式，是地方政府有效规范债务风险、积极履行财政责任的重要体现。

4.财政责任制度的研究正成为国外债务危机治理的新课题

当前，作为国家治理债务危机和赤字危机的一项重要制度，财政责任制度越来越受到国际社会的重视。在域外国家，重视“财政责任”问题并以直接或间接的方式进行财政责任立法已成为治理政府公共债务的主流趋势。总体来说，域外国家先后出现了拉美债务危机之后的财政责任立法、亚洲金融危机之后的财政责任立法以及美国金融危机之后的财政责任立法这三个立法热潮。巴西、阿根廷、哥伦比亚、英国等国家均出台了专门的财政责任法或包含财政责任内容的法律制度，旨在通过规范地方政府举债行为，减少财政政策搭便车现象，促进地方财政稳定和经济可持续发展。

而就财政责任立法的国外研究而言，主要可以归纳为以下三个层面的内容：一是国际组织对财政责任制度的研究，代表性的成果主要体现为世界银行、国际货币基金组织等机构发布的系列研究报告，这些国际组织的研究主要体现为对各国财政责任立法经验的总结以及立法内容的比较。[14]二是各国政府部门对财政责任法的研究，如美国奥巴马政府成立之后就强调财政责任，组成了专门的财政责任与改革委员会（National Commission on Fiscal Responsibility and Reform），专门负责中长期内政府财政危机的处理，美国还于2009年举行了“财政责任”峰会，专门研讨了财政政策的指导性原则，并强调了控制财政赤字的必要性。[15]英国于2010年颁布了《财政责任法案》，并建立了预算责任办公室。三是学者们对财政责任制度的研究也并不鲜见，如Malcolm Sawyer（2012）、Vincent N. Ezeabasili（2013）等，[16]这些研究当中既有对财政责任法的原理研究，也有对财政责任立法的规则分析和经验比较。尽管这些立法并不全然针对地方政府举债行为而设计，但从学者们的研究当中可以看出，其中的诸多财政责任规则均能对地方政府举债提供规范指引并进行有效的约束。

可见，围绕地方政府债务治理的研究，从制度完善到实务运用，国际组织和国外学者们都进行了较有成效的研究，主要针对各国财政责任法的背景、动因、立法模式以及该法在防范财政风险、治理债务的实践效果等问题进行考察分析。国外有关地方政府债务治理、财政责任问题的研究对我国地方政府债务问题的处理具有重要借鉴意义，有助于我们开阔视野，更为深入地认识和分析地方政府债务及其产生的风险，为我国提高金融风险应对能力、防范财政危机具有重要的警示意义。然而，现有国外研究也主要侧重于拉美债务危机、亚洲金融危机之后各国财政责任立法的现状，对2008年金融危机以后英国、爱尔兰、威尔士等国新兴的财政责任立法，西方学者的研究才刚刚起步，有关财政责任法的模式、立法框架、风险防范、责任追究机制的研究刚刚展开，亟须我们从理论研究与实践运行两方面进行拓展。此外，国外研究也未考虑一个国家特有的政治体制、经济制度与文化传统对地方政府债务治理的影响，需要结合中国实际国情进行本土化的研究。

（二）国内研究现状

就我国而言，尽管地方政府债务问题已在地方政府财政体系之中存在较长时间，但直至20世纪90年代初期，地方政府债务风险问题才逐步显性化。张强、陈纪瑜认为，地方政府虽不能公开发行地方债券，但作为一个相对独立的利益主体已或明或暗地担负了相当多的债务，因此必须重视地方政府债务存在的风险。[17]随着我国地方政府债务的日渐增多，地方政府债务风险问题正成为我国理论研究的热点，地方政府债务风险的形成原因、地方政府债务的管理体制、地方政府债务的预警指标体系、地方政府债务的责任约束机制等，正成为国内学者关注的重点问题。目前，我国学者对地方政府债务的研究主要可以概括为以下几个方面。

1.关于地方政府债务形成机制的研究

地方政府为何要举债，又为何会过度负债，这些有关地方财政责任的基础性问题日益受到国内财政理论界和实务界的关注。有学者从经济发展的动因探讨了地方政府债务增长的成因，如郭琳、樊丽明（2001）认为，我国在由传统计划经济向市场经济体制过渡的过程中，“放权让利”的改革方式使地方政府成为具有自我发展目标的经济实体，带来了财政支出的扩张和地方政府债务负担的加重。[18]曹信邦（2005）指出，政府债务规模与经济发展水平呈正相关性，经济发展速度越快，就越需要政府借款和贷款来用于经济建设。[19]另有学者从财政体制、预算制度的角度，探讨了地方政府举债的原因。芮晔平（2005）认为，地方政府债务从根本上说是由体制造成的，如经济体制的不完善、非正式预算体制的“软约束”等。[20]张远（2005）指出，我国非正式预算体制的软约束会使地方政府收支进一步弱化，从而衍生出举债筹资欲望的制度化。[21]贾康等（2010）指出，政府间财政分权所带来的地方财力减少、支出扩张是地方政府举债的直接原因，他认为：“1994年的分税制改革虽规范了收入分配，但却没有解决财力与事权相匹配的问题，在此背景下，任何一项宏观经济政策的实施都会增加地方政府支出压力，从而被迫举借债务。”[22]还有学者从债务管理体制出发，认为地方政府债务举借审批、使用监管和偿还管理等制度的缺失是导致地方政府债务规模扩张的主要原因。王晓光、高淑东（2005）提出，地方政府债务大量产生的重要原因之一在于我国地方政府债务缺乏有效的债务资金监管系统以及灵敏有效的控制约束机制。[23]于海峰、崔迪（2010）也认为，政府绩效评价和监督体系的不完善，是导致地方政府债务风险的关键。[24]此外，还有学者站在政府行为的角度，认为在信息不对称的条件下，地方政府作为“经济人”追求自身利益最大化将带来债务规模的膨胀。李砚忠（2007）认为，地方政府债务产生与扩大的深层次原因在于中央政府与地方对改变双方间财权与事权分配现状的“冷淡”、地方政府作为“双重代理人”对预算与效用最大化的追求等。[25]崔治文等（2012）也指出，在中央政府与地方政府信息不对称的情况下，地方政府迫于政绩考核及政治升迁的考虑，产生了非理性举债的机会主义行为。[26]

事实上，地方政府举借债务的原因众说纷纭，站在系统分析的角度出发可以得出不同的结论，也正因如此，国家审计署课题组（2010）的研究分别从体制因素、法律因素、政策因素、监管因素四个方面分析了当前我国地方政府性债务的成因。该研究报告认为，财政管理体制不科学是导致地方政府性债务问题的根本原因之一；现有法律不健全是导致我国地方政府性债务混乱的深层次原因之一；国家实行的经济社会政策在一定程度上助长了地方政府举债；地方政府债务管理体制不完全，缺乏全国统一的债务管理机构，债务“借、用、还”相脱节，导致地方政府性债务规模失去控制。[27]

地方政府举借债务并不意味着风险会当然发生，只有地方政府超出理性范围和法律规定范围的借债才会带来债务风险的发生。本书侧重于从财政责任的视角来分析地方政府债务的产生及其风险成因，认为政府举债、用债、偿债等环节的不负责任，是地方政府债务出现的根本原因，而这种不负责任的财政行为已经成为一种规则并由此引发了一系列的财政风险。

2.关于地方政府债务风险内涵的研究

探寻地方政府举债会引发哪些风险，带来哪些问题，是化解地方政府债务危机的关键。只有在准确揭示地方政府债务超规模增长动因的基础上，才能对地方政府债务进行有效治理。对此，国内学者对于何为地方政府债务风险的内涵也存在不同认识。郭琳、樊丽明（2001）认为，地方政府债务风险表现为地方政府债务的不确定性或其自身缺陷，由此引发的问题包括总量支付、债务结构、利率汇率、效率等内在风险，以及增加税负、向上级政府转嫁、影响宏观经济发展等外在风险。[28]刘尚希（2003）则认为，对地方政府债务风险应作广义理解，其是指地方政府无力承担其未来应当承担的支出责任和义务而给地方乃至整个国家经济带来损失的可能性。[29]武彦民（2003）则站在较为狭义的立场来理解地方政府债务风险，认为债务风险是政府财政运行困难从而使其难以有效履行自身职能的结果。[30]还有学者站在实证分析的立场，认为当地方政府债务的评估值超出了一定限制时，也意味着风险的产生。例如，王晓东、高淑东（2005）用债务依存度、债务负担率、债务赤字率、地方人均负债额、借新还旧债务占比、债务偿债率、债务预期率、平均还债年限构建了衡量地方政府债务风险的评价体系。[31]刘蓉、黄洪（2012）的研究认为，当前我国地方政府债务余额虽然在可以控制的范围之内，但新增债务比例已经超过警戒线，这标志着地方政府还存在一定潜在的债务风险。[32]

由上可知，国内大部分学者较为认同从广义角度界定地方政府债务风险，认为风险更直接体现为一种结果的“消极可能性”，亦即地方政府无力承担其未来应承担的支出责任和义务，使本地乃至国家经济、社会稳定和发展受到损害的可能性。而为了确定风险是否真的已经发生，学者们已在债务风险评估的指标体系上付出了努力。根据刘尚希等（2012）对我国地方政府性债务压力进行的测算，虽然我国地方政府性债务风险总体可控，但仍有部分指标显示债务压力正在持续走高。[33]朱文蔚和陈勇（2014）的分析亦指出，尽管整体上我国公共债务仍未超出债务临界线，但个别地区的债务水平依然畸高，需要加以警惕。[34]

3.关于地方政府债务治理途径的研究

要规制愈演愈烈的地方政府债务风险，必须依赖有效的制度建设。在此方面，立足于财政危机给政府本身以及社会经济可能带来的潜在危害与损失可能，国内学者在有关地方政府债务风险治理的不同阶段提出了不同的见解，并主要形成了四种解决思路。

一是着眼未来地方政府财政权的完善，主张承认地方政府借债的既成事实，通过修改《预算法》，使地方政府名正言顺地发行债券，以解决地方财政收支缺口问题。如时红秀（2005）认为，要有效化解中国地方政府债务风险，应当以立法形式限制地方政府债务规模、界定各级政府收支范围，并在条件成熟的情况下建立政府破产制度，对不负责任的举债行为进行司法追究。[35]韩增华（2013）主张将地方政府债务风险管理“融入预算过程”，通过预算过程来解决地方政府债务的财政总额控制、资源分配效率以及风险管理问题，实现对地方政府债务风险的中长期预算的管理和控制。[36]华国庆（2014）认为，加强预算管理和预算约束力、完善预算法律制度，是有效控制地方政府债务规模膨胀的最主要手段。[37]马海涛、崔运政（2014）亦主张，应当将地方政府债务纳入财政预算，通过预算的法定性、严肃性对地方政府债务进行管理和规范。[38]

二是关注如何化解业已凸显的地方政府债务风险，主张建立地方政府债务风险预警系统，通过完善财政分权制度和民主政治制度来逐步规范和偿还地方政府债务。部分学者认为，地方政府债务风险的治理是一个系统性工程，对其治理必须解决存量债务、防止新增债务，从事前防范、事中管理和事后处置等多方面着手。如贺忠厚（2006）指出，要防范和化解地方政府债务风险，一方面要逐步采取措施解决已有或有债务问题；另一方面必须从制度上防止新增或有债务产生。[39] 刘映春、佟轶认为，应通过建立和完善地方债务风险预警系统、完善相关法律法规以及恰当的债务偿还机制来化解地方政府债务危机。[40]贾康（2009）为化解地方债务提出了“治存量、关后门、开前门、修围墙”为一体的综合治理路径。[41]另有学者从单一理论视角出发提出了防范地方政府债务风险的基本措施。陶雄华（2002）认为，为缓解各级地方政府债务偿还压力所带来的财政支出风险，应依托发达的金融市场将地方政府债务债券化，建立政府债务资金流转机制。[42]李永刚（2011）站在财税制度的视角，提出我国地方税体系的不完善是导致地方政府债务风险的主要原因，进而认为化解地方政府债务风险的关键在于逐步完善税制、建立和壮大地方税体系和完善省以下转移支付制度。[43]唐云峰（2006）、李敏（2013）基于委托代理理论，认为应当赋予公众选择代理人和代理合约的权利，通过健全人民代表大会制度来规范地方政府债务的管理。[44]无论是单一理论视角，抑或是对地方政府债务进行综合对策分析，均建立在对地方政府债务风险的不同认识上。其中，系统性的治理观点主要围绕地方政府债务的风险防范、风险监测以及风险处置的全过程展开，对防范地方政府债务风险具有较大作用；单一的理论视角则主要从相关制度与地方政府债务的关系出发寻求化解道路。

三是转向财政社会学的视角，从思考通过何种财政收入来偿还巨额债务的角度，思考中国地方政府债务风险的化解及其与国家发展、民族振兴之间的关系。如刘志广（2010）认为，地方政府债务与社会经济结构之间的关系极为密切，当需要从更广泛的视角来探讨地方政府举债经营模式的社会经济影响，立足国家追求的目标与发展战略来寻求地方政府债务解决之道时，必须转向财政社会学。[45]李经纬（2012）则将地方政府债务这一经济问题置于社会大系统中，在充分考虑经济环境、政治、法律、社会、文化等系统对它所带来影响的基础上，提出治理地方政府债务风险的基本对策。[46]

四是站在财政责任的视角，将焦点聚集到有关地方政府对地方债务的责任能力、责任分配、责任承担等问题的研究。连志超（2011）认为，要严格控制各级地方政府的债务规模，就应当要求各级政府严格按照“责—权—利”与“借—用—还”相统一的原则，控制各级地方政府的债务总量，杜绝地方政府各自为政、无序举债的现象。[47]丁浩（2012）从决策、发行、使用、偿还四个层面提出了对我国地方债的责任机制建构的基本建议。[48]范柏乃、张建筑（2008）也提出，要完善法律，建立起地方政府债务管理的责任机制和偿债机制。[49]甘行琼、刘杰源（2014）从实证和计量分析的角度，建构了我国地方政府财政责任指数：财政责任指数=财政收入结构×W1+财政支出结构×W2+财政支出绩效×W3+财政风险×W4（Wi为所对应的权重分析）。[50]缪小林（2015）则主张，我国地方政府债务风险有一个极为重要的诱导条件，即“权责分离”，因此，必须从强化地方政府债务责任的立场，加强对地方政府债务行为的硬约束，从根本上防范地方政府债务风险的发生。[51]

4.关于域外国家地方政府财政责任制度的研究

国内还有学者对域外国家的财政责任立法进行了相应的制度介绍，如财政部预算司课题组（2009）专门对巴西、阿根廷、哥伦比亚、墨西哥等拉美国家财政责任立法进行了制度简介及简要评析。[52]张光（2014）指出，新西兰1989年的《公共财政法》、1994年的《财政责任法》，旨在通过系统性的财政责任约束，确保政府以可持续的、负责任的方式运行财政。[53]梁敏（2014）专门介绍了巴西、阿根廷的财政责任法以及相关制度启示。[54]赵军等（2014）则专门对德国《新债务限额法案》进行了制度介绍，并着重探讨了债务刹车机制。[55]这些有关国外地方政府财政责任制度的介绍为我国发挥财政责任法律制度在地方债务治理中的重要作用提供了重要参考。

（三）本书的立场选择——基于财政责任法律规制的视角

根据以上分析可知，近年来，伴随着我国地方政府过度举债所带来的财政吃紧问题，如何破解地方政府的债务危机、构建财政上可持续的政府日渐成为我国政府和学者普遍关注的问题。就现有研究来看，财政学界和经济学界对地方债务的探讨较多，主要围绕地方债务的成因、风险及其控制、地方债的制度设计、融资平台的规制、地方债管理的国际比较等不同方面的问题进行了规范分析和实践思考，形成了较多的研究成果。法学界对地方债务的关注在近几年也逐步增多，研究视角更加多元和深入，除了从风险控制的角度进行制度性研究以外，还有学者试图基于法治财政的分析路径来提炼地方债与国家治理之间的关系，主张建立疏堵结合的地方债法律制度。以上研究的价值在于摒弃了“就债伦债”的单一循环，将地方债问题与财税体制乃至国家治理相结合，在经济学话语主导下转向法治思维，将地方债的治理作为实现财税法治和国家治理现代化的一个契机。因此，总体而言，这些研究视角和方法无所谓优劣，多领域的研究能加深我们对地方债问题本身的认识，在对策的提出方面也具有互补性。

但就法律学者们的研究动向来看，站在财政责任的视角对地方债问题进行研究的学者尚属少数，而地方政府债务如何赋责、如何分责、如何担责恰恰是当前我国有效化解地方政府债务风险的核心问题。为此，本书研究将“权力与责任”视作地方政府债务风险治理中的核心命题，认为地方政府不受约束的举债行为与不负责任的用债和偿债行为是导致债务规模不断扩张、债务风险不断积聚的关键。站在财政责任法律规范的视角，无论是财政预警制度、风险责任制度还是破产重整程序，均要求对政府机关及相关人员的权力进行合法约束，加强责任追究和过失惩罚，使地方政府的举债行为合法化。因此，本书拟站在责任政府的立场，从如何更好地分配、管理、处置地方政府的举债权力，要求其承担对等、公平的财政责任入手，建立适当的激励和约束机制，以期为地方政府债务的风险治理提供内生化的解决途径。