引言

一、问题缘起及研究意义

（一）问题缘起

财政风险是指政府不适当的财政活动或财政行为给政府本身以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性，其作为一种公共风险，需要政府来承担相应的责任。放眼域外，伴随着拉美债务危机、2008年金融危机以及2009年欧美主权债务危机的接踵而至，警惕具有隐蔽性和传导性的政府债务风险，要求政府承担明确的法律责任，正在法律制度设计上日益得到重视。

近年来，伴随着我国经济实力的不断增强，政府“有形之手”开始频繁干预经济，政府债务规模也随之不断扩大，债务风险开始呈现扩张之势，并一度成为社会关注的焦点。尤其是后金融危机时期以来，我国为应对世界金融危机的消极影响，在政府主导下开启了“强刺激”模式，各级地方政府通过直接或间接举债方式加强进行大规模的基础设施建设，债务规模日趋扩张。最新数据显示，截至2015年年末，我国地方政府债务总额达16万亿元，地方政府债务率为89.2%。当前，我国经济社会发展已经进入新常态，受到国际经济发展的持续低迷与国内经济改革“阵痛期”到来的影响，地区经济发展下行压力不断加大，财政收支矛盾日益凸显。需要肯定的是，在经济下行、地方经济资金紧缺的背景下，地方债的发行在一定程度上解决了地方政府融资渠道单一的问题，缓和了资金供给与需求之间不平衡的矛盾。但与此同时，日趋增长的地方政府性债务，也为经济的发展带来巨大的风险，一旦发生债务偿付不能的情况，将给经济社会的发展带来严重的不良影响。

从“债”的内在机理来看，债即为责，自古以来，“欠债还钱、天经地义”被视为债权人与债务人之间维系借债关系的亘古不变的准则。以此推之，作为债务的一种重要类型，地方政府债务的举借也应奉行“有债必还”的基本原理，积极承担地方政府债务所带来的风险和责任。就我国而言，地方政府的举债事项与偿债能力存在不相协调之处，这是因为：我国自1994年开启了“分税制”改革，中央政府的大量事权被下放至地方，但地方政府的财政来源并未得到扩展，这就在客观上形成了地方政府“权责不相适应”的矛盾。而在财政收入规模有限的情况下，各级地方政府普遍采用举债的形式筹集资金，以应对繁杂的地方事务和各项工作开支。此外，由于地方政府债务举借时限与行政官员的任职期限并不完全一致，导致地方政府举债权力与偿债责任长期处于“时空分离”状态[1]，地方政府“该还多少债、怎么还债以及何时还债”等问题缺乏明确的责任和程序约束，在此背景下，地方事权过重而财政收不抵支就成为政府借债的正当理由，而举债权力与偿债责任的时空分离以及缺乏明确的法律约束就带来了地方政府“借债而不偿债”的责任缺位问题。而就法律制度而言，目前我国法律并未给予地方政府举债的合法地位，更未明确地方政府的举债程序和责任，政府承担债务的责任边界极为模糊，这就在一定程度上引发了地方政府债务规模的盲目扩张，使地方政府陷入举借债务的“恶性循环”。

“冰冻三尺，非一日之寒。”发展至今，由地方债引发的风险已成为我国经济发展所面临的重要挑战，这也触动了决策层和学界关于地方债问题的讨论和思考。事实上，伴随着我国财政法治化步履的加快，我国决策层对地方政府债务风险实行规范化管理的进程正在加快。自2011年的中央经济工作会议开始，党中央、国务院便开始关注地方政府债务的治理工作，明确指出要“加强地方政府债务管理”。2012年，全国金融工作会议也将“防范化解地方政府债务风险”作为未来金融改革的重要部署，着重指出要规范我国地方政府的举债融资机制，构建地方政府债务规模控制和风险预警机制。2013年，党的十八届三中全会将财政体制改革视为引领国家治理能力提升的“牛鼻子”，而“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”则是我国财政体制改革的重要目标之一。2014年8月修订完成的《中华人民共和国预算法》［以下简称《预算法》（2014）］将地方债务治理带入新的发展阶段，《预算法》（2014）通过建立发行地方政府债券的举债融资机制，在一定程度上解决了地方政府债务怎么发行的问题。该法赋予地方政府适度的举债权，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，这就解决了地方政府债务的管理问题，厘清了政府和企业的责任，具有较为积极的作用。

然而，《预算法》（2014）的颁行虽然终结了是否赋予地方发债权力的论争，但这并不代表一个规范完善的地方债制度已经形成，也没有消除对地方举债持有不同意见者的担忧。《预算法》（2014）也只是对地方政府债务的治理进行了原则性的责任制度规定，其在理念设计、制度运行、责任规范层面依然存在着诸多制度缺憾和不足。因此，当我们仔细审视国内经济的时候，可以发现，地方政府举债的风险隐忧依然广泛存在：《预算法》（2014）的出台能否成为化解地方政府举债风险的根本途径？地方政府债券的发行和偿付如何体现法治政府与责任政府的应有价值？地方政府债务风险如何进行有效的防范和管理？在“中国式分权”背景下如何科学设计地方债制度？本书认为，以举债行为所获取的公共资金使用不仅仅是一种权力，更是一种责任，这就要求地方政府的举债权力和责任都必须在相应的法律框架内予以确立。

事实上，有债务并不可怕。可怕的是政府有了债务却疏于管理或债务管理水平不高。当前我国正处于国家治理现代化阶段，地方政府债务作为国家治国理财的重要内容，理应受到规范化约束，这就要求地方政府进行融资以及使用公共资金的权力和责任都必须在相应的法律框架内予以确立。但客观地看，我国地方政府债务治理过程中还长期存在着债务规模不清、偿债责任不明、监管责任滞后等问题，为此，通过责任机制的建设来应对我国正处于上升期的地方政府债务风险这一重大现实问题，直接攸关我国政治的稳定、经济的可持续发展，也是决定我国财政体制改革能否取得成功的一项重要指标。站在新的历史起点，我们需要借助更为完备的法律制度将政府在融资领域的恣意和非理性的举债行为进行有效规制，通过财政责任制度的法律设计来规范地方政府债务风险的防范和治理。

（二）研究意义

本书旨在研究如何对地方政府举债行为进行责任约束以有效规制政府权力这一核心问题，研究的理论意义在于：立足当前中央财政体制改革的工作重心，通过建立完善财政法律责任制度，有效防控地方债务风险，确保经济发展的稳健运转，提升国家治理能力。尤其是，本书旨在突破传统“回避式”或“政策型”债务治理模式，明确将“地方债务治理”与“财政责任”紧密结合，探索政府财政行为的“法治化”路径，为丰富和完善我国政府财政责任法律体系，进而为实现由权力政府向责任政府的转型提供智力支持。

本书的实践价值在于：其一，为地方财政风险提供统一的法律控制体系。以地方债务治理作为“问题导向”，旨在通过实证分析、域外借鉴、对策建议的方式，全面反思我国地方政府债务传统治理模式，充分汲取国际相关成熟经验，深入论证财政责任法律制度在我国地方债务治理中的重要性和可行性，并提出以财政责任立法治理地方政府过度负债问题的具体方案。其二，助力地方公共财政制度建设。一个成熟的地方财政制度需要以合理的地方财政收入体系、科学的地方财政支出体系以及完善的地方财政管理系统为依托，但在我国地方政府“不负责任的”收支行为下，地方债务风险日益加大，财政资金流失加剧，为此，必须加快地方债务法律治理体系的完善来建立健全省以下地方财政制度体系。其三，提升我国地方政府的公共服务能力与公信力，将地方政府的财政行为的全过程纳入法治的约束轨道，确保地方政府举债少受或者不受个人自由裁量权的影响。同时，通过不断完善各级财政部门的公共财政绩效评价体系，使得各项债务指标处于正常范围内，进而助推地方政府公共财政职能的有效提升。