序言

负债缘于政府的职责，没有政府的职责就没有政府债务。地方政府适当举债可以促进当地经济发展，缓解财政压力，但过度举债则会造成财政风险，影响经济可持续发展。随着世界范围内工业化、城市化进程的加快，地方建设性融资需求飞速增长，客观上带来了地方政府债务规模的不断膨胀。地方政府债务资金在促进经济发展、熨平经济周期波动的同时亦不可避免地带来了财政风险，给经济发展、社会进步、预算的正常执行以及信用环境带来了多重影响，加强地方政府债务的专门化治理已成为世界各国政治经济发展过程中不可回避的问题。

财政规则的设置源自对政治家或政府的不信任。为约束地方政府不负责任的举债行为，对政府融资举债行为进行科学赋责、要求政府承担明确的法律责任正在法律制度设计上日益得到重视。在这其中，通过财政责任法律制度的实行来对金融部门与财政部门的风险责任进行制度安排，成为地方政府债务治理最科学、最有效的举措之一。所谓财政责任法律制度，是指通过事先预防、事中矫正、事后惩罚的方式约束政府财政不审慎行为和遏制政府出现过度财政赤字的法律制度，其根本目的在于通过严格的法律约束来规范和限制政府的财政行为，并要求政府对财政违法行为负有责任，以避免财政危机乃至经济危机的出现。

放眼域外，20世纪90年代末期以来，财政责任法作为一些国家约束地方政府财政行为的工具，逐步在世界各国得以确立和采用。越来越多的国家开始制定财政责任法或实施相应的财政责任制度，并在治理地方政府债务领域初显成效。其中，以巴西为代表的拉美国家就曾经历了由地方政府负债引发的三次大规模财政危机。巴西在地方债务危机的驱动之下，于2000年5月颁布了《财政责任法》，以专门立法的方式明确了公共财政规则，对财政及债务管理责任作出了制度安排。为确保财政的可持续性和有效化解地方政府债务风险，阿根廷、哥伦比亚、秘鲁、印度、澳大利亚、加拿大、尼日利亚等国家也出台了专门的财政责任法，这些国家的财政责任法适用于各级政府，旨在通过规范地方政府举债行为，减少财政政策搭便车现象，促进地方财政稳定和经济可持续发展。而在次贷危机及欧债危机前后，为应对国内的债务危机，以美国、英国为代表的发达国家也相继颁布了财政责任法，为这些国家的债务治理提供了有效的法律指引，如美国2007年的《财政责任法案》（后多次修订）、英国2010年的《财政责任法案》、爱尔兰2012年的《财政责任法案》等。综观各国立法，在债务治理领域加强财政责任立法已是大势所趋，大部分国家的财政责任法中均明确了财政预算执行目标、政府资产与负债管理、财政透明义务、债务举借与管理规则、财政问责处罚等内容。其中，在对地方债务的治理方面，财政责任法律制度的规定主要涉及以下三个板块的内容：一是加强地方政府的事前约束，要求地方政府必须按照法律确定的中央政府、中央银行以及其他机构规定的条件举债。二是加强对借款人和贷款人的事中调整，如规定贷款人可以对风险较大的地方政府提高资本要求，制定对地方政府债务损失资本冲销的规定；规定借款人应当公布详细的债务情况，做好债务的信息披露；建立损失准备金制度以应对可能带来的债务风险等。三是加强对借款人的事后处置，一旦出现债务危机，地方政府不得举借新债，而应通过合理的手段限期解决负债，不得将债务随意转移给中央政府，不能由中央政府来承担兜底责任，并在必要情况下允许地方政府破产等。从世界各国对地方政府的过度举债行为进行的制度约束和风险管理来看，通过改革来打破“财政兜底”的制度惯性，以财政责任法律制度的实行来为地方政府债务风险进行制度性安排，已成为各国规范政府财政行为、治理地方政府债务的重要举措。

“他山之石，可以攻玉。”从域外经验观之，允许借债并对债务进行有效的责任约束，已成为现代政府财政可持续运行的必备手段，亦是一个国家治理框架的重要组成部分。就我国而言，随着经济发展对财政资金的需求越来越大，政府的“有形之手”开始频繁干预经济，并借助政府债务的扩张来维系经济的发展。地方债的发行在一定程度上解决了我国地方政府融资渠道单一的问题，缓和了资金供给与需求之间不平衡的矛盾。但也由此带来了“后遗症”，地方政府高筑的债台及其累积的风险在较长一段时间内使我国的金融市场处于不稳定状态，并出现了债务规模不清、偿债责任不明、监管责任滞后等问题，一旦发生债务的偿付不能，将给经济发展和社会安定带来不良影响。在此背景下，近些年来，我国政府加紧了促进地方政府科学发展、深化财政和投融资体制改革、完善地方经济宏观调控体系建设的步伐，并在法律制度上对地方政府性债务的科学治理进行了有益的探索。2014年新《预算法》的出台在赋予地方政府发债权力的同时，亦开启了地方政府债务由“政策应对”到“法律治理”的道路，地方政府的举债责任也在新《预算法》的框架下日益显性化。然而，囿于《预算法》自身调整范围的局限性以及传统路径依赖的影响，我国相比域外国家已经建立的地方政府举债全过程责任机制还有相当距离，地方政府举债权力与偿还责任的“时空分离”现象在实践中依然广泛存在。因此，在现有预算法框架内，如何对我国地方政府的举债、用债、偿债行为进行科学、有效的法律规制还有待实践检验，尤其是在责任机制建设层面，如何对地方政府的偿债责任进行有效分摊、如何对不履行偿债责任的地方政府及其相关人员予以惩罚，仍需要从强化法律制度建设的角度作出回应，就此而言，我国地方政府债务治理过程中的财政责任规则设计依然任重而道远。

“一个不会借债的政府是一个不会治理的政府，但一个负债累累不言偿债、不懂理债的政府更不会是一个好政府。”随着我国地方经济建设步伐的不断加快，地方政府举债融资所面临的风险和问题也日益增多，用科学、规范的财政责任法律制度来约束地方政府举债行为正成为我国地方政府治理能力提升的重要标志。本书拟以地方政府债务的治理作为“问题导向”，旨在通过实证分析、域外借鉴、对策建议的方式，全面反思我国地方政府债务传统治理模式，充分汲取国际相关成熟经验，深入论证财政责任法律制度在我国地方债务治理中的重要性和可行性，并提出以财政责任立法治理地方政府过度负债问题的具体方案，试图为我国地方政府债务的治理打造“权、责、利”相统一的法律规范体系。作者热切地希望，本书的出版能够对构建我国地方政府债务科学治理体系、推动地方财政行为的法治化建设起到积极的推动作用。