二、相关基础概念及理论
（一）基本概念界定
1.信访
信访，是指公民、法人或者其组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级及以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
2.信访事项处理
对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定作出处理，并书面答复信访人。
（1）受理
县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是，信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。涉及两个或者两个以上行政机关的信访事项，由所涉及的行政机关协商受理；受理有争议的，由其共同的上一级行政机关决定受理机关。应当对信访事项作出处理的行政机关分立、合并、撤销的，由继续行使其职权的行政机关受理；职责不清的，由本级人民政府或者其指定的机关受理。公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向有关行政机关报告。地方各级人民政府接到报告后，应当立即报告上一级人民政府；必要时，通报有关主管部门。县级以上地方人民政府有关部门接到报告后，应当立即报告本级人民政府和上一级主管部门；必要时，通报有关主管部门。国务院有关部门接到报告后，应当立即报告国务院；必要时，通报有关主管部门。行政机关对重大、紧急信访事项和信访信息不得隐瞒、谎报、缓报，或者授意他人隐瞒、谎报、缓报。对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，有关行政机关应当在职责范围内依法及时采取措施，防止不良影响的产生、扩大。[1]
（2）不予受理
自2014年5月1日起施行的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》中规定了有关行政机关不予受理或不再受理的六种情况：“（一）应诉讼解决：对属于各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的来访事项，以及已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不予受理。（二）越级信访：对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理。（三）重复信访：来访事项已经受理或者正在办理，来访人在规定期限内向受理或办理机关的上级机关再提出同一来访事项的，该上级机关不予受理。（四）不服但不请求复查：来访人对来访事项处理（复查）意见不服，未提出复查（复核）请求而到上级机关再次走访的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不予受理。（五）不服但超规定期限：对来访事项处理（复查）意见不服，无正当理由超过规定期限未请求复查（复核）的，不再受理。（六）已办结且事项不变：已经省（自治区、直辖市）人民政府复查复核机构审核认定办结或已经复查复核终结备案并录入全国信访信息系统的来访事项，来访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”[2]
（3）交办
信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。[3]
（4）转送
县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。[4]
（5）办结
有权处理的行政机关接到信访事项转送通知之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。[5]
（6）复查
信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，由收到复查请求的行政机关作出复查意见的活动。[6]
（7）复核
信访人对复查意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核，由收到复核请求的行政机关作出复核意见的活动。[7]
（8）终结
信访事项自受理之日起60日内，有权处理的行政机关必须作出信访事项处理意见，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。复核意见是处理该信访事项的终结意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出信访请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。[8]
（二）当前的信访形势特点
伴随着改革进入了深水区，利益格局的不断调整，人民的政治参与意识的不断提高，群众的信访活动也进入了高发期，信访总量始终保持在高位运行。尤其是《信访条例》颁布实施以后，一定程度上激发了群众的信访热情，条例的颁布也确实在制度上保障了群众信访问题解决的时效性，促使一些传统信访问题有了明显减少，这与政府重视信访工作，制定的一系列强有力的法规和政策的执行是密不可分的。但是，作为一个老工业基地的大省，特殊的省情就决定了我们的信访工作将是一个长期工程，信访制度改革的成功不可能一蹴而就，还需要我们不断在各个领域、各个方面不断探索前行。伴随着我国改革的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，新形势引发的新矛盾也大量地通过信访渠道反映出来，新旧信访矛盾相互叠加，越级访、重复访、缠访闹访以及非正常上访等情况在我省还是比较突出的。尤其近几年，信访形势发生了新变化，归纳起来主要有以下几个特征。
1.信访总量高位运行
黑龙江省的信访形势总体平稳向好，信访总量逐年下降，但仍在高位运行。2015年，全省县以上党政信访部门受理信访总量34.4万件次、44.4万人次。其中，市级、县级信访部门受理26.1万件次、32.1万人次，分别占75.9%、72.3%，由此可见，自《黑龙江省信访局落实〈国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人逐级走访的办法〉实施细则》（黑信发〔2014〕15号）实施以来，以往的“倒金字塔”结构有了根本性转变，大部分信访问题在基层得到解决。但进京非正常上访始终高发多发，倒流重访问题突出，在全国排序靠前。
2.信访积案“存量”大
黑龙江省作为东北老工业基地，由于历史包袱较重、体制性和结构性矛盾突出，导致一些信访矛盾长期积累，久拖不决，形成信访积案。2014年中央第八巡视组在黑龙江省巡视期间分五批移交涉及群众利益诉求类信访事项17610件、中央四部委交办我省信访积案446件，2015年中央四部委交办黑龙江省信访积案373件、中纪委交办信访案件258件、公安部下交非正常上访重点人员494人。年初以来，黑龙江省信访联席办5次成立工作组督导推动。但从目前的情况看，仍有一部分信访事项没有解决到位，群众依然在上访求决，信访积案“存量”依然较大。
3.信访主体多元化
通过比对，我们发现，传统的信访的主体主要是优抚对象、农民以及国企职工。进入21世纪以来，信访主体不再身份单一，逐渐呈现出多元化趋势。受到社会转型、社会利益调整的影响，社会分工更加细致，各个阶层都加入信访大军中，从而导致了矛盾主体的增多，信访主体的扩展。尤其是黑龙江省，除了农民工、退伍老军人、“两清”教师、非法集资受骗群众这些大的群体之外，失业者、个体商户、毕业学生、技术人员、企业高管甚至是公务员、企事业单位人员等都有参与信访活动。
4.信访渠道多样化
传统的信访形式比较单一，主要是个人的来信来访，来访主要集中在本级或者上一级信访机构，来信主要是通过邮件、挂号信等。随着互联网的发展，信访渠道也得到了极大拓展，日趋多样化。例如，通过信访热线、电子邮件、领导信箱、行政首长电话、微信微博等途径的上访形式更加被群众所接纳，既节省了上访成本，也提高了上访的时效性。仅2015年1～10月黑龙江省县级以上的行政首长信访电话、领导信箱就受理了30.6万件次，在解决群众信访事项方面发挥了重要作用。
5.信访内容复杂化
传统的信访事项主要是以反映个人冤案，要求落实政策，解决历史遗留问题等为主。现在，利益关系的调整导致信访矛盾日益广泛而复杂，如计划生育导致的“失独”问题，土地收益少导致农村劳动力流失问题，企业改革导致的下岗再就业等问题。在全球一体化进程中，飞机、高铁等交通工具的发展，互联网信息瞬时传递的便捷，都将个人的时空转换推向了顶峰，也使得随之而来的信访问题既在领域方面更加广泛，也在问题程度上不断加深，就黑龙江省而言，集中体现在“三跨三分离”信访事项中。一次信访活动不仅可能涉及众多利益群众，不同的利益群众又可能跨领域、跨地域等，这些客观因素都将信访事项更加复杂化了。
6.信访行为过激化
对于非访比较突出的黑龙江省，上访人的缠访、闹访通常是问题已经反映多次，但对处理结果仍然不服而采取的偏激行为。虽然，国家已经明令禁止，然而，个别上访老户仍然多次赴省进京，下跪哭诉、集体静坐、拉横幅、穿状衣、拦截领导车辆、喝农药自杀等行为时有发生，主要是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误惯性思维仍在作怪。同时，还会利用敏感时期、重要节点，借助媒体造大声势、扩大影响，以期引起重要领导关注，实现上访目的，达成利益诉求。这些上访老户中，还不乏职业上访人，以访为业，严重扰乱了上访秩序，造成恶性示范作用。
7.涉众信访组织化
近年来，群众集体上访与以往不同，更趋于组织性。每次集体上访之前，上访群众都进行比较周密的准备，采取什么方式、达到什么要求等，都经过开会商讨，统一口径，然后开始行动，并提出多种理由要求兑现。在信访活动中，以人多势众，少则几十人，多则上百人、近千人，向党委政府施压，以达到求决的目的。特别是在重要敏感时期，“两清”教师、涉军群体、非法集资利益受损群体、失独人员等一些利益群体，利用互联网、微博、微信等新媒体在全国范围内串联聚访，活动频繁，给社会稳定造成了不利影响。
8.媒体炒作、境内外组织利用
当前，各类社会问题错综交织，不确定不稳定因素增多，激化升级的风险加大，一些人利用媒体炒作信访、一些境内外敌对势力插手利用信访，严重扰乱了正常信访秩序。一方面，网络新兴媒体、通信工具的普及催生了新形式的上访途径，如邮件、微博、微信等，这就使得“每个人手中都有了传声筒”，通过网络曝光的问题和案件越发增多。更有甚者，故意歪曲事实、编造谎言，利用媒体扩大影响，引发媒体炒作。特别是越级上访、集体上访和极端行为易成为信访舆情的集中点和诱发点，需要加强信访舆情应对，正确引导舆论。另一方面，一些境内外敌对势力、敌对分子，蓄意插手信访活动，使得一些群体性事件矛盾激化、性质改变、事态扩大、危害加剧，增加了处置工作难度，对社会政治稳定构成严重威胁，需要引起重视，审慎应对。
（三）政治系统理论
政治系统理论（Political System Theory）是由美国著名的政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）于1979年提出的。他认为，政治生活是一个具有开放性和适应性的大系统，并且由许多的子系统组成。这些系统不是真空的，而是处在一定的环境之中的。在不同环境的作用下，这些子系统会提出一定的“需求”，这种“需求”是动态的、流动的，并且施加压力于政府，政治系统通过调整内部和外部环境，不断满足变化的“需求”，从而达到解决社会冲突的目的。系统所提出的“需求”是有方向性的、有指向性的、确定性的。戴维·伊斯顿还指出，公众期望、动机、兴趣、偏好和某些意识形态虽然不在“需求”的范围内，但都在影响“需求”。系统成员对决策和行动所产生的结果进行回复即形成了“反馈”，由此可见，政治输出并不是系统的终点，而是反馈的起点。（见下图）
伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中指出：系统成员的“要求”和“支持”形成政治信息的“输入”。作为要求的输入会对系统产生压力，压力的大小和输入政治系统的要求的流量还有沟通通道的容量有关。当要求的数量超过了当局可以处理的限度，这个系统就发生了要求“输入超载”。这时，要求的内容与处理它们必须花费的时间之间，存在着极为重要的联系。一些要求可能被当局忽视，另一些被积压的要求即使最后得到处理也会丧失自身的功能，这种情况被称作“输送失败”。输送失败对系统造成的影响会以各种形式表现出来，在某些系统中，示威、骚乱、群众集会等暴力形式会成为表达和沟通要求的重要机制。由此可见，政治系统的输入机制障碍是群体性事件爆发的机理。[9]
为了解决输入过重的压力，伊斯顿提出了一项重要措施，即使政治活动专门化。政治系统中的结构分化程度越高，越能把种类更多、数量更大的“需求”顺畅地输入系统中去。系统中不同的通道越是相对独立，就越能承载更多的“需求”数量。除了政治活动专门化，还可以对系统运行的过程进行缩减。一方面合并相似的要求，另一方面设置“守门人”对承载数量进行控制，还可以通过标准化把杂乱无序的“需求”转换为条理清晰的内容进行输入，这些措施都有助于系统内部渠道的畅通，从而将系统成员的意愿更加有效地输入政治系统。