一、绪论
（一）选题背景研究目的及意义
1.选题背景
当前，我国经济社会发展已经进入了新常态，改革的深水区，经济社会生活都发生了复杂而深刻的变化。社会发展处于国际公认的敏感期，既是重大战略机遇，也面临诸多严峻挑战。党的十八大以来，党中央从全局和战略的高度，对信访工作作出一系列重大决策部署，党的十八届三中全会明确提出：改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治化轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度；党的十八届四中全会强调：把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果；党的十八届五中全会提出：推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理。黑龙江省委、省政府高度重视信访法治化建设，省委书记王宪魁同志2015年在省委常委会第103次会议上要求，要压紧压实信访工作责任，落实好信访工作制度改革措施，切实解决群众合法合理诉求，大力推进依法治访。
党中央和省委、省政府的要求是做好当前信访工作的基本遵循和工作方向，但目前，信访工作特别是依法规范信访事项处理机制还没有完全建立和完善，在落实党中央和省委省政府新要求新精神、维护群众新期盼新权益上还有很大差距。特别是近几年，随着全面改革的逐步深入，利益藩篱不断被打破，大量深层次矛盾从信访渠道反映出来，主要表现在：信访事项数量庞大、内容涉及范围广、处理难度增大、缠访闹访增多等困境。而在规范信访事项处理机制建设上，还存在着这样或那样的问题：依法规范处理机制尚未完全建立，信访工作制度及有关法规过于原则、笼统，不能很好地指导实际工作；信访工作制度执行不到位，工作环节衔接不畅，推动合理合法诉求化解不力；各级党委、政府有权职能部门、司法部门、信访部门衔接不畅，对群众诉求的答复口径和解决途径不一，未形成推动问题解决的强大合力；一些信访群众“信访不信法、信上不信下、信大不信小、信闹不信理”的观念未从根本上转变，法不责众思想严重，从众心理普遍。在全面推进依法治国的大背景下，在打造法治信访的大背景下，面对信访工作的新形势新任务，依法规范处理信访事项亟待提上日程，依法规范信访事项处理的理念思路、体制机制、法律规范、方式方法，都存在一些突出问题和薄弱环节亟待研究和解决，有必要从理论层面对依法规范信访事项处理机制加以研究分析，找出一条适合我国依法规范信访事项的道路，并作为实践的指导。就是在这样的背景下，课题小组选择了这一课题，通过结合信访工作实际和有关理论，深入研究问题，在借鉴先进经验的基础上，力求探索出一条建立完善规范信访事项处理机制的有效途径。
2.研究目的
信访工作作为构建和谐社会的一项基础性工作发挥着重要作用。本文从研究探索建立依法规范信访事项处理新机制入手，通过改革信访工作机制、畅通信访渠道、推动积案化解、落实信访工作责任制、维护信访工作秩序等方面的实践升华，着重突出“依法”和“规范”两个方面，实现信访工作特别是信访事项处理上做到依据在法、实施在法、落实在法、追责在法，反映了信访工作制度改革和发展的必然走向。
3.研究意义
信访工作作为构建和谐社会的一项基础性工作，在维护群众合法权益、及时反映社情民意、促进社会和谐等方面发挥着重要作用。依法规范处理信访事项是信访工作的重要保障，也是信访工作的出发点和落脚点，对于密切党和人民群众的血肉联系、促进科学决策、维护社会和谐稳定具有深远意义。
一是促进社会和谐稳定的需要。当前，随着改革力度的加大，经济利益的调整，各类社会矛盾也将进一步增多，经济生活中各种问题引发的人民内部矛盾也不断出现，若处理不当则影响社会稳定。社会稳定需要社会公平，社会公平必须通过法治来实现。依法规范处理信访事项，妥善处理人民内部矛盾，就是促进稳定政治环境和社会秩序的前置条件和刚性需要。二是推进各级党委、政府改进工作的需要。依法规范处理信访事项，实质上对各级党委、政府制定政策和作出决策的纠错行为，通过落实信访工作责任，促进各地各部门及其工作人员依法行政，落实好重大风险稳定评估机制，全面实现我国“四个全面”重大战略部署。三是维护信访人合理合法权益的需要。依法规范处理信访事项，目的就是维护好人民群众的民主权利和合法权益，积极负责妥善解决人民群众反映的诉求，巩固扩大党和国家存在和发展的根基，实现党和国家的长治久安。
（二）国内外研究现状
1.国内研究现状
对于我国依法规范信访事项处理机制沿革，大体可以划分为三个阶段：第一阶段是20世纪50年代建立信访制度至1995年国务院（185号令）颁布《信访条例》。党和政府把处理人民来信来访作为一项重要的群众工作、政治工作，主要任务是听民意、察民情、解民困、决民急，初步建立了解决群众信访事项的制度和办法。第二阶段是1995年《信访条例》颁布至2005年1月新颁布的《信访条例》。1995年制定的《信访条例》是国家第一次把信访制度上升到行政法规的高度，为解决群众信访问题提供了法律依据。但同时也存在信访渠道不畅通、层层转送、推诿塞责等情况，同时，缺乏明确的责任追究机制和必要的规范等问题。第三阶段是2005年修订颁布新的《信访条例》实施至今。现行《信访条例》与原《信访条例》相比有了很大改进，突出表现在对信访工作原则进行重大修改和补充，确定了信访工作领导负责制。一方面，规定了信访工作机构的设置、性质和职责；另一方面，赋予了其三项职能。同时，还明确规定了信访工作程序，如受理程序、答复程序、处理程序、复查程序、复核程序等以及督办程序，对于畅通信访渠道，切实保护群众合法权益，推动信访工作法治化、规范化都有着重要意义。
据不完全统计，截止到2014年，包含依法规范处理群众信访事项的信访著述高达近千部，其中比较有代表性的如中央办公厅信访局和国务院办公厅信访局编著的《信访学概论》，其他著作还有《人民信访史略》《中国转型期群体性突发事件对策研究》《全国信访工作调研报告（2005年至2006年）》《全国信访工作调研报告（2013年至2014年）》（上、下卷）等；期刊如《人民信访》《半月谈》以及各省市社会科学院出版的期刊和党校、行政学院、高校出版的学报等，都在不同时期、不同阶段对信访工作的性质作用、方针原则、特点规律进行了比较系统的归纳总结。
从目前来看，专家学者研究的依法规范处理信访事项，主要是坚持按照依法治国的总纲领，突出法治思维和法治方式解决信访突出问题，将信访工作纳入法治化轨道。他们的主要观点和思路：一是明确信访事项分类，实施诉访分离。针对因信访事项范围分类不明确、涉法涉诉事项难以依法终结等问题，建议将涉法涉诉事项从普通信访事项中分离，可依照诉讼、仲裁、行政复议等法定程序向有关机关提出。同时进一步建立健全涉法涉诉事项依法终结制度。二是提供便民渠道，实行网上信访。针对信访途径不便捷、信访事项常在部门间流转、具体办理情况难以知晓的问题，建议通过网上信访平台对信访事项进行登记、受理、分类、转送、督办、反馈和公开，实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价。三是规范信访秩序，引导理性表达诉求。针对信访群众更愿意到上级国家机关走访，导致难以落实属地管理、分级负责的问题，建议进一步规范信访秩序，实现逐级走访。此外，还明确了缠访闹访、妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理、妨碍他人合法权益的信访违法行为的法律责任，要求公安机关依法予以处理。四是着力解决问题，强化工作责任。有关部门有时在工作中未能依法按政策解决群众诉求，工作责任未能落实到人、落实到事，甚至相互推诿，导致未能及时将信访问题化解在基层、解决在当地。对此，建议建立信访工作系列制度，健全信访事项首办责任制、主办单位办理责任制、重大信访问题倒查责任制和信访工作人员责任制，加强督查督办，着力强化属地和有权处理机关的责任，督促其依法履行职责，公正办理信访事项。五是化解社会矛盾，规范源头预防。因重大事项决策过程的不够规范、公开，导致信访事件时有发生，针对此问题，建议建立决策风险评估制度。规范国家机关科学决策和依法行使权力、履行职责，重点畅通行政复议、仲裁、诉讼等各种纠纷解决渠道，预防社会矛盾发生。完善矛盾纠纷排查调处机制，实施网格化管理，整合各类调解资源，加强基层建设，提高化解社会矛盾的能力和水平。
2.国外研究现状
信访是具有中国特色的一项重要制度，国外虽然有相似的制度和机构，但名称不尽相同，西方国家更倾向运用“民意表达”。在美国，从华盛顿时期就开始了公开受理民众投诉，乔治·布什接任总统后，还专门设立了信访办公室。在瑞典，1809年设立了申诉专员制度。在日本，1953年起建立了“行政交谈制度”，接受公民的来信来访，了解和研究国民的情绪、意见和要求。
纵观国外学者对民意表达机制的研究可以看出，主要分布在以下几个方面：第一，失当行政行为的研究，代表人物主要是L.詹姆斯、理查德·威廉、M.P.赛夫、南博方等，对失当行政行为的研究，对确定民意表达机制的对象有着重要意义。第二，申诉专员制度的比较研究，代表人物主要是拉利莱·替马加，他指出申诉专员制度中地位的权威性、资质的特定性、职权的独立性、监督范围的广泛性、受理投诉的限定性、工作方式的灵活性、处理措施的有效性等的影响，对进一步完善行政信访制度作出了巨大贡献。第三，完善申诉专员制度的研究，代表人物主要是G.威廉、戴婉莹，在完善申诉专员制度的研究方面给出了有益见解，如设立独立的申诉渠道等。
从国外处理民意表达机制上看，因社会体制原因，他们普遍实行三权分立的国家管理体制，司法权有着至高无上的权威性。因此，国外处理民意表达基本走司法程序，对司法判决结果也普遍认可，若不认可仍提出申诉。这种依法处理信访事项思路、途径、方式也是目前我国信访工作制度改革、加强信访法治化建设的努力方向。
（三）研究内容及框架
1.研究内容
考虑到依法规范处理信访事项机制的代表性以及与以往相关研究成果的比照研究，研究将从当前信访工作的背景及整体情况切入，运用政治系统理论等分析工具，结合具体案例处理机制的深刻剖析，分析近年来信访事项处理机制存在的问题以及原因，提出建立和完善当前依法规范处理信访事项机制的意见建议。本文共分为五个部分，围绕以下内容开展研究。
第一部分：绪论部分。提出了研究本论题的社会大背景，简述了选题原因，指出了探讨本题的目的和意义所在；列举了文献研究结果，国内外研究现状；概括了课题研究的内容和文章结构，列举了在研究中用到的研究方法和研究思路。
第二部分：理论部分。介绍了相关基本概念，对信访及信访事项处理相关概念进行界定，对本文分析使用的相关理论进行了阐述，为分析信访事项处理机制作好理论铺垫。
第三部分：实例分析部分。通过对几个典型信访事项处理案例的剖析，提出当前信访事项处理各环节中机制及制度方面存在的突出问题。
第四部分：理论分析部分。运用政治系统等理论从输入、输出、再输入等关键环节深入分析信访事项处理机制存在问题的本质原因。
第五部分：提出对策部分。针对当前问题，在原因分析的基础上，提出了建立依法规范处理信访事项机制的意见建议。
2.文章框架
总体框架：按照提出问题（绪言、基础理论）、分析问题（存在的问题及成因）和解决问题（完善机制的建议）的脉络，对全篇进行布局。
论文结构框架如下图所示。
3.研究方法
本课题的研究方法主要包括思想层面的研究方法和实际操作层面的具体研究方法两个层面。
（1）思想层面的研究方法
马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义，毛泽东同志实事求是、群众路线思想，党的十八届三中、四中、五中全会精神，习近平同志“三严三实”要求。
（2）操作层面的研究方法
文献研究法。对关于依法规范信访事项处理机制的相关研究进行分析、总结、归纳，利用现有第二手资料发掘研究与本文有关的事实和证据，为本文的研究铺垫翔实的理论研究依据。
典型案例分析法。筛选出3件信访典型案例，从案例流程中详尽分析了信访事项处理过程中的问题及形成原因。
理论与实践相结合的方法。结合理论分析和实际案例分析，探讨理论与实践的关系，探索建设新思路。在问题分析的过程中，充分将理论与实际相结合，将流程管理等理论与在实践中的运用情况结合起来，深入探讨问题是如何产生的。
田野调查法。选择了几个调研点，撰写调研提纲，到调研点蹲点进一步了解实际情况，倾听了信访部门、有关职能部门、信访人的意见建议，作调研笔记，收集了大量第一手资料。
4.研究思路
以问题为导向，跳出原有信访事项处理路径依赖，运用理论工具深入进行原因分析，从法治化角度探索全新规范信访事项处理的机制，以从机制上解决问题为研究的出发点和落脚点，深入探讨信访事项处理的法治化、规范化出路，力求创新理论研究成果，对推动信访法治化建设现实实践具有指导作用。