四、对策与建议

建立城乡统一建设用地市场是一项极为复杂的系统工程，应围绕健全城乡发展一体化体制机制目标，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。在不断深化国有土地使用制度改革的同时，在试点基础上审慎稳妥推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度的改革，正确处理好政府和市场关系，保障土地所有者和使用者的土地权益，为推进新型城镇化和农业现代化提供支撑。

(一)完善土地产权制度

以夯实土地权能为前提，建立起产权体系完整、权能明确、收益合理、权利保障的土地产权制度。

1.完善农村集体经营性建设用地权能

法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，损害了农民土地权益。集体建设用地使用权流转的大前提是将集体用地的使用权与所有权相分离，并赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等。

2.坚持同等入市、同权同价同责

农村集体经营性建设用地与国有建设用地以平等的地位进入市场，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价，按照统一市场的改革方向，实行税负均等制度。

(二)建立统一的市场规则、标准和制度

将农村集体建设用地和国有建设用地和纳入统一市场体系，统一规划，统一规则和标准，统一平台和监管，建立健全利益平衡机制。应尽快明确集体建设用地流转的流转范围、产权界定、收益分配、监管机制等问题。严格用途管制和用地规划管理;规范集体建设用地流转收益分配，明确农村土地收益的主体和方式等;明确集体建设用地抵押权利的设定及实现形式，制定政策鼓励金融机构在不违反现行国家法律法规的条件下，积极地推动金融产品和服务方式创新，重点立足在解决农村抵押担保方式上寻求突破。

(三)加强相关的配套制度改革，建立农村社会保障体系

目前的城乡规划编制状况难以起到对集体建设用地使用权流转的控制和引导作用，征地制度和补偿标准不能适应同地同权同价的要求，农民集体土地所有权主体不能适应市场经济发展的要求，需要按照统一市场建设的要求，改革农村集体经济组织制度、村民自治制度，同步推进征地制度改革，加快集体土地征收补偿立法，积极推进集体经营性建设用地入市相关城乡规划、金融、税收、经营组织、农村治理结构等相关领域的改革，形成与国有建设用地市场相统一的制度体系。

(四)发挥好市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用

1.农村集体经营性建设用地所有权主体逐步适应市场要求

从长远看，农村集体经营性建设用地直接入市，镇政府、村民委员会、村民小组作为市场主体不能适应改革要求，过渡时期，入市主体可以由镇政府、村民委员会、村民小组代行职责。

2.建立农民宅基地退出补偿机制，实现农民住宅的财产权

建立农民宅基地使用权流转制度，调整农村宅基地的产权设置，允许农村宅基地在县乡辖区或更大范围内村民之间自由流转，允许农村多余住宅有偿退出、抵押融资，建立起与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权管理制度。

3.建立农村集体建设用地地价体系

对集体建设用地土地使用权价格评估提出了明确要求，并对集体建设用地地价体系构建进行探索，形成征地区片价、基准地价、最低保护价为主导的集体建设用地地价体系。

4.建立健全土地市场监管制度体系

借鉴国有土地市场经验，探索制定集体经营性建设用地市场监管制度和手段，包括农村集体经营性建设用地用途管制制度、出让管理制度、转让管理制度、登记制度、交易价格申报制度、政府优先购买权制度、开竣工制度、闲置土地处置制度、补偿安置制度、入市公示制度、税收管理制度、金融管理制度等。

落实执法监管共同责任机制。国土资源管理部门要会同发展改革、监察、农业、住房城乡建设等部门依据土地管理法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。

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[1]作者简介：王玉志(1965—)，山东省安丘市人，九三学社社员，理学博士。山东省国土资源厅副厅长、省政协常委。