三、对行政复议申请人资格的一般性分析

(一)正确认识“法律上的利害关系”

按照相关法律法规规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提出行政复议申请，即是否认为合法权益受到具体行政行为的侵犯，是认定是否具有申请人资格的条件或标准。但这种标准具有极大的主观性，难以确定其界限。就此问题，有关行政诉讼司法解释可作为参考。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，是否具有“法律上的利害关系”可以成为审查复议申请人资格的标准。

在行政复议中，所谓法律上的利害关系，是指因法律规范保护范围的权益可能受到行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系。这种利害关系可以归结为行政法律关系，大体有四种具体类型:一是行政主体有意通过行政行为创设的针对特定相对人的行政法律关系，此时在特定的相对人与行政主体之间产生行政法律关系。二是行政行为虽不以特定相对人为指向，但影响相对人以外的其他人的合法权益，而在行政主体与其他人之间产生行政法律关系。三是事实行为侵犯到他人的合法权益(法益)，而在行政主体与受害人之间产生行政法律关系。四是基于法律的特别规定产生的行政法律关系，即虽然自身的合法权益未受到影响，或者不可能受到影响，但因法律的特别规定而与特定行政行为产生法律上的关系。

(二)区分权益受到侵害的“形式判断与实质审查”

我们认为，在行政复议案件中，申请人资格标准至少由以下三个要素构成:一是申请人认为其受到了具体行政行为的不利影响，即存在真实的法律争议。二是申请人的权益属于与具体行政行为有关的法律规范的保护范围。三是具体行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性(而非现实性)，即申请人属于行政行为影响所及的范围。

前两个因素比较容易确认，但就具体行政行为是否侵害申请人权益这一点来说，可能性与现实性的区别，是有权申请复议与复议请求获得支持的界限，而非是否具有复议申请资格的界限。具体行政行为是否具有侵犯申请人权益的现实性，应当是实质性审查阶段解决的问题。而在审查立案阶段，即便申请人提交的初步证据不足以证明其与具体行政行为具有利害关系，但只要该行为具有侵犯其权益的可能性，就应当根据“优势证据原则”，先认定其具有提起行政复议的原告主体资格，待案件进入实体审查阶段，对申请人、被申请人提交的证据进行综合分析后，再判定是否支持申请人的复议请求。也就是说，只要申请人符合上述三个要素的标准，即使其合法权益未受到实际的不利影响，也不影响其申请人资格，而只影响其在实体审理上能否得到支持。

(三)综合把握复议申请资格的“三大要件”

1.申请人是合法权益受到具体行政行为影响的公民、法人或其他组织。这种影响指直接、现实、严重的影响。凡是权益受到具体行政行为直接、现实、严重影响的公民、法人或其他组织都有申请复议的资格，凡是权益受到具体行政行为间接、不确定、轻微影响的公民、法人或其他组织都不具有复议申请人的资格。这里所指的“影响”是形式上的判断，至于是否存在实质上的影响需要到立案之后具体审查中来查明。

2.申请人是具体行政行为的相对人或具体行政行为的相关人。长期以来，申请人一直定位在行政行为指向的对象上，即行政相对人，直到1999年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》出台后，人们的认识才开始发生变化，将行政复议申请人范围从行政相对人扩大到行政相关人。行政相对人是指在具体的行政管理法律关系中处于被管理地位的公民、法人或者其他组织；在行政主体作出具体行政行为的情形下，直接承受该具体行政行为确定的法律后果的公民、法人或者其他组织。相对人是具体行政行为的直接对象，具体享有该具体行政行为确定的权利或者承担该具体行政行为确定的义务，自然与该具体行政行为具有法律上的利害关系。行政相关人是指其合法权益受到行政行为实质影响的除行政相对人以外的公民、法人或者其他组织。“实质影响”要求相关人的权益损害与行政行为之间存在相当因果关系。

3.申请人的复议申请在行政复议受案范围之内。复议机关受理的行政复议主要有:对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

综上所述，在确定复议资格时，一方面，要充分保护复议申请权并通过保护该权利使当事人获得实体救济；另一方面，要防止权利的滥用，给复议机关增加不必要的负担。国家设立复议制度的目的是为了实现行政机关的自我纠错，给人民提供快捷、高效的法律救济，而寻求司法救济往往是穷尽其他救济途径之后的选择。在涉及和实施复议申请权利保护时，首当其冲地要立足于给予当事人充分的复议申请权。行政复议不仅是解决申请人与行政机关之间纠纷的途径，更是公民监督行政机关执法活动的有力手段，所以充分保护复议申请权利的指导思想表现得更为突出。