四、对特殊主体复议申请资格的具体分析

(一)矿业公司股东提起行政复议的主体资格问题

对于股东能否以自己的名义代公司提起行政复议，行政复议机构在受理此类案件时存在分歧，实践中各地差异较大。现行相关法律法规对此未明确规定，但也没有排斥。根据法律解释和法律适用的一般规则，在法律规定不明确的情况下，应当根据法律原则和法律精神来推理并进行处理。根据复议法规定，“公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益”的可以提起行政复议，这是当事人提起行政复议的法理基础。

股权是股东向公司履行出资义务后所享有的权利，是自益权与共益权的统一体。股权的内容和特点有以下几个方面:第一，股权内容具有综合性。股权不仅具有财产权的内容(如股息或红利的请求权等)，而且还具有管理权的内容(如选举权、表决权等)。第二，股权关系具有从属性，因为股东是公司的成员，从终极意义上说，股权的存亡取决于公司的存亡，二者具有明显的从属性。第三，股权的行使具有间接性，尽管股权中含有财产权因素，但股权的行使并不直接及于股东投入到公司中的具体财产，任何股东都不能以个人的名义占有、使用或处分公司的任何财产，这也正是股权不能被视为所有权的基本理由。股东通过在股东会上行使表决权，使自己的意志间接地作用于公司的财产，这也是股权不能被视为债权的重要原因。由此可见，股权是一个独立的权利范畴。股权是证券化了的权利，其客体已非实物性财产，而是证明股东向公司出资的股票或出资证明书，股东原有的所有权向股权转化，从而形成了公司法人所有权。

从股权的本质、内容和特征可以看到，行政机关对公司的行政行为不仅会涉及企业的经营自主权，而且往往在不同程度上直接或间接地涉及股东的股权，尤其是在企业被行政机关注销、撤销、合并、强制兼并、出售、分立、改变企业隶属关系或者吊销企业营业执照的情况下，不仅可能严重侵犯企业的经营自主权，同时也会严重侵犯公司股东的股权。对于这些直接涉及企业生死存亡的重大行政行为，除了该企业或者企业法定代表人可以提起行政复议外，为保护股东尤其是中小股东的合法权益，股东应当也有权以自己的名义提起行政复议。这是法律应当赋予股东的必要的救济手段。提起行政复议的权利仅仅是一种程序上的权利，这些行政行为是否合法，还需要经过上级行政机关的审查才能加以确认。

(二)合伙组织提起行政复议的主体资格问题

近年来，各类国土资源行政复议案件中，合伙组织或其合伙人之一提起行政复议申请的情形日益增多。该类案件中，合伙组织或其合伙人之一到复议部门申请复议时，是否是适格主体，合伙人之一能否独立提起行政复议，复议相关法律法规并没有明确规定，实践中做法各异。因此，通过法律分析明确合伙人在何种条件下才有资格提起行政复议，或者说，研究确定合伙组织及其合伙人是否具有复议申请主体资格，收到其复议申请后复议机关应如何处理，对于确保复议案件依法进行审理，维护相关主体合法权益具有重要意义。

按照民法一般理论，合伙分为法人合伙和个人合伙，《民法通则》第三十条规定，“个人合伙是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动”，第三十三条规定，“个人合伙可以起字号，依法经核准登记，在核准登记的经营范围内从事经营。”

《行政复议法实施条例》第六条规定，合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第四十五条规定，“起字号的个人合伙，在民事诉讼中，应当以依法核准登记的字号为诉讼当事人，并由合伙负责人为诉讼代表人。合伙负责人的诉讼行为，对全体合伙人发生法律效力。未起字号的个人合伙，合伙人在民事诉讼中为共同诉讼人。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，“合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。”

(三)矿业公司分支机构提起行政复议的主体资格问题

法人分支机构自身合法权益受到行政行为侵害后，能否以自己名义提出复议申请，实践中争议较多。我们认为，参照民事诉讼、行政诉讼有关规定，正确判定分支机构是否具有提起行政复议的主体资格，应区分该分支机构是否属于法律规定的除自然人、法人之外的“其他组织”，分别进行判定。

关于其他组织，一般民事诉讼法理论认为，其他组织是民事诉讼法规定的和公民、法人相并列的民事诉讼法律关系主体(俗称“第三主体”)。《民事诉讼法》第三条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。《民事诉讼法》第四十八条规定:“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼”。关于其他组织的内涵和外延，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法解释》)第五十二条规定:“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括:(一)依法登记领取营业执照的个人独资企业；(二)依法登记领取营业执照的合伙企业；(三)依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；(四)依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；(五)依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；(六)依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；(七)经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；(八)其他符合本条规定条件的组织。”以上就是我国民事诉讼法及司法解释关于其他组织民事诉讼法律地位的规定。可以看出，其他组织具备独立的民事诉讼主体资格，可以以自己的名义起诉和应诉。参照以上规定，法人分支机构理应具有独立申请行政复议的主体资格。

对于由总公司依法设立并领取营业执照的分公司而言，从私法角度来看，其以自己的名义进行经济活动，具有完全的民事权利能力。当其以自己的名义进行民事活动，形成债权需要主张时，其可以而且应当以自己的名义进行。另一方面，分支机构虽有一定的财产作为承担民事责任的基础，但因其财产属于设立该分支机构的法人财产的组成部分，不具有独立性，其民事行为能力即对外承担民事责任的能力则是有限的，是不完全的。当分支机构以自己的名义进行民事活动，产生债务，需要承担民事责任时，其应当先以自己的财产清偿债务，不足部分再由法人以其他财产负责清偿，即法人对分支机构的财产不足以清偿的债务承担补充清偿责任。相对于法人而言，属于其他组织的法人分支机构有点类似于公民中的“限制民事行为能力人”:拥有独立而完全的民事权利能力(资格)，但只具有一定范围内的民事行为能力。

以上是对法人分支机构私法程序上地位的分析，公法是以私法为基础的，私法上主体资格的确定对于公法资格的确定具有基础性意义。作为其他组织的法人分支机构进行有关活动，需要主张权利时，分支机构具备民事权利能力，应当以自己的名义提起复议。当其有关行为违反法律法规规定，需要承担法律责任时，其也应当具有责任能力，能以自己的名义参加行政复议并承担法律责任。

法人和其属于其他组织的分支机构的关系在于，分支机构的财产所有权属于法人，但分支机构作为独立的法律关系主体，其对于自己经营管理的财产有相对独立的支配权，同时也意味着相对独立的经济利益。对分支机构以自己的名义进行各种活动所产生的有关法律关系而言，分支机构有着直接的利害关系，而法人则只有间接的利害关系:如果分支机构被予以行政处罚而其支配的财产不足以全额负担，超额部分势必由法人承担，从而导致财产总体上减少。

要考虑的例外情况是，如果矿业公司分公司权益受到行政行为影响后被法人解散并依法在工商部门办理了注销登记，分公司的民事法律主体地位已经不存在，已经无法行使民事权利和救济权利，那么，分公司和行政机关之间的法律关系全部由总公司享有和承担。对分公司尚未救济的权益，总公司有权也必须以自己的名义提起复议；对分公司未履行的法律责任，则应当以总公司的名义承担全部的法律责任。

综上所述，法人分支机构如果是依法设立并领取营业执照的分公司，在其合法的分支机构主体资格未被总公司依法注销的情况下，符合《民诉法解释》第五十二条第五项的规定，属于民事诉讼法规定的其他组织，应当有权以自己的名义申请行政复议。

(四)村民代村委会申请行政复议主体资格问题

首先看一个案例:经当地国土资源管理部门非法批准，某矿产企业与村委会暗地勾结，在该村集体闲置土地上进行露天磷矿开采，对地表造成大量破坏。村民多次向村委会反映，要求村委会代表村集体，通过行政复议撤销国土资源部门的非法批准行为，但村委会拒绝出面，在这种情况下，村民能否自行到有关复议机关申请复议成为问题的关键。

根据我国土地管理法律法规，农村土地属于村集体所有，村民对承包的集体土地拥有使用权而非所有权。村民承包地范围之外的村集体土地受到侵害后，村集体具有当然的复议申请资格，但若村集体怠于行使复议权，村民能否基于村集体成员身份当然取得代为申请复议的权利，在实践中存在疑问。依据《物权法》第六十条规定，属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。因此，村民委员会依法有权代表村集体，参与村集体所有土地引起的行政争议，其中当然包括申请复议的权利。

根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，有权提起行政诉讼的主体资格条件是合法权益受到侵害。国土资源部门非法批准采矿行为侵害到了村集体利益，但是否侵害到村民个人的合法权益，很难从法律上作出明确判断。为防止集体土地权益受到侵害时，因村委会怠于行使代表权而使集体权益无法得到救济的情形发生，最高人民法院在《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第三条中规定:“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”因此，村委会怠于代表村集体维护集体权益时，过半数村民可以以集体经济组织名义共同提起诉讼。我们认为，在行政复议中可以参考这一规定。