一、PPP概念

PPP是public-private-partnership的缩写，即我国政策文件中的政府与社会资本合作模式。目前，国际上关于PPP并没有一个统一的概念，从不同的角度会有不同的理解。

1.广义与狭义的PPP概念

结合我国一系列PPP政策文件规定，在我国PPP的概念可分为狭义与广义两种。

（1）狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，我国传统的BOT项目即属于狭义的PPP项目。如根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的规定，“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益”。国发〔2014〕43号文发布之始，很多人认为我国推行的PPP为狭义的PPP，适用于PPP的项目必须具有一定的收费基础。

（2）广义的PPP是指政府与社会资本之间的一种合作关系，可以是使用者付费，也可以是政府付费。财政部与国家发改委政策文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。如《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）规定，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。如《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）规定，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。从财政部与发改委文件中可以看出，我国目前推行的PPP为广义概念上的PPP。

2.我国政策文件中的PPP权威概念

由于财政部与发改委两部门的职责与看待PPP的角度不同，两部门政策文件中的PPP概念有一定差异。财政部从财政支出的角度着重强调政府与社会资本间的分工、项目收费机制；发改委则从推介项目的角度着重强调政府与社会资本间的合作方式。目前，在我国政策文件中，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中关于PPP的概念争议较小，为大家所普遍接受。国办发〔2015〕42号文由财政部、发改委与人民银行三部委共同制定，并由国务院办公厅转发，其试图对PPP给出一个统一的概念。

根据国办发〔2015〕42号文件规定，PPP即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。上述概念明确了PPP所必须包含的竞争性选择方式、平等协商订立合同、社会资本提供服务、政府支付对价、绩效考核及保证社会资本合理收益等主要因素，调和了不同部委文件对PPP概念的争议。

3.PPP概念尚存争议

国办发〔2015〕42号文在一定程度上统一了大家对PPP概念的认识，但关于PPP概念的内涵仍有未明确之处，其中热点争议如PPP与特许经营、PPP与政府购买服务的关系等。

（1）PPP与特许经营的关系

在财政部与发改委的政策文件中，财政部坚持使用“PPP”这一术语，如财金〔2014〕76号、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90）号等文件；而发改委则倾向于使用“特许经营”这一术语，如发改投资〔2014〕2724号、国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人民银行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委等六部委25号令）等。根据国办发〔2015〕42号文规定，“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”。虽然国办发〔2015〕42号文试图对适用PPP与特许经营的项目范围进行划分，但上述规定过于笼统与模糊，实践中无法参照执行。另外，财政部与发改委政策文件中对PPP与特许经营的操作程序也并不相同，给社会资本带来较大困惑。PPP与特许经营的关系仍需在立法中进一步明确。

（2）PPP与政府购买服务的关系

根据发改投资〔2014〕2724号文的规定，政府“购买服务”是和特许经营、股权合作并列的一种PPP具体操作方式，但并未对“购买服务”给出明确的含义。《政府采购法》、发改投资〔2014〕2724号文、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《财政部关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（财综〔2014〕96号）、财金〔2014〕76号文等文件中均涉及政府采购“服务”，但相关“服务”的含义和范畴并不尽相同。

一是与“工程”、“货物”相并列的“服务”。《政府采购法》第2条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其中，“服务”是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。财综〔2014〕96号文第2条规定，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同向其支付费用。同时该文件第14条对应纳入政府购买服务指导性目录的范围进行了规定。此为狭义的“服务”概念。

二是从政府预算角度出发，泛指政府有义务提供的公共产品和服务。如财政部财金〔2014〕76号文认为，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划”，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。此为广义的“服务”概念。

结合政府预算体制改革和推广PPP的背景，发改委〔2014〕2724号文中的“购买服务”，可以理解为是采用政府付费方式操作的PPP。但是，在实践操作过程中部分地方政府有意对政府“购买服务”作出扩大解释，以规避财政部规定的PPP操作流程。财政部从规避地方政府债务风险的角度，在财金〔2016〕90号文中强调，“避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患”。鉴于目前财政部文件中的公共服务与发改委文件中的传统基础设施在范围上有所重合，且在实践中也难以区分，所以在后续PPP立法中，对PPP与政府购买服务的关系进一步界定仍十分必要。