第五节　行政法的地位与作用

随着社会事务的不断增多、现代科技经济文化的迅猛发展,现代行政管理的触角已经延伸到公民、法人衣食住行的各个方面。行政权力日益膨胀,作为规范行政权力的行政法,在社会生活中的地位和作用日渐突出。与刑法、民法等基本部门法一样,行政法已经发展成为我国法律体系中不可或缺的基本法律部门,发挥着十分重要的作用。

一、行政法在法律体系中的地位

行政法在法律体系中的地位可以概括为：行政法是三大部门法之一；行政法是宪法的实施法。

(一)行政法是现代法律体系中三大部门法之一

法律体系是一国各个部门法所组成的有机整体。各个法律部门相互配合,共同构成一个国家的法律秩序。缺少任何一个法律部门,都难以建立完整且有效的法律秩序,人们通常把一国的法律划分为宪法统率下的民事法律、刑事法律、行政法律三大部门。虽然也有人主张将涉及经济活动的有关法律,如税法、土地法、环保法、科技法等划入单独的法律部门——经济法,但是,从大量经济法律所蕴含的实质内容看,它们多数属于经济行政法。这些法律中涉及行政权力的规范多为行政法律规范。

法律体系是法律部门的有机统一体,而法律部门的划分则是以规范的对象和内容为标准的。民事法律调整平等主体之间的人身财产关系,刑事法律则以追究惩治具有社会危害性的犯罪行为为规范内容。然而,平等民事主体之间的社会关系并不是唯一的社会关系,除此之外,还存在国家与个人的关系,尤其是行政权力主体与公民、法人的关系。违反公共秩序、损害社会及他人利益的行为也不止犯罪行为一种,还有尚未构成犯罪,但又需要追究和惩治的违反社会秩序的行为。为此,除了民事法律、刑事法律外,还应当有调整国家行政权力的取得、行使及对之监督的一类法律规范,即行政法律。只有所有的社会关系都纳入法律调整范围,这个社会才可以称得上是法治社会,这些法律才可以构成完整的法律体系。所以说,由于调整对象的特殊性和调整内容的系统性,行政法在我国法律体系中占有十分重要的地位。

(二)行政法是宪法的实施法

行政法与民法、刑法等基本部门法一样是宪法的实施法。宪法是一国法律体系中最重要、地位最高的法律,它调整着国家根本的社会关系,规定国家权力分工等基本政治制度。但是,宪法在许多方面的规定,是抽象和原则性的,不可能十分具体,这就需要不同形式的部门法将之具体化,其中行政法是实施宪法的最重要的法律部门。宪法所规定的国家基本政治、经济、文化、社会制度和公民基本权利义务无一不涉及行政权力的行使与监督问题,没有行政法律法规作具体规定,这些基本制度和权利就无法落实,宪法也难以实施。从这个意义上看,行政法不仅是一国法律体系的重要组成部分,而且是完善宪政制度、维护宪法尊严、保证宪法实施的基本法律部门。

二、行政法的作用

行政法在社会生活中发挥的作用是多方面的,归纳起来,其主要作用表现在三个方面：

(一)维护社会秩序和公共利益

行政法是规范行政权力的法。首先,它是通过规范行政权力的来源、行使等方式达到维护行政管理秩序、保障社会公共利益的目的。在现代社会,随着经济、文化事业的不断发展,出现了越来越多的社会问题,诸如环境污染、人口膨胀、社会治安、工商秩序、产品质量、资源保护等已经成为制约经济发展、损害他人或公共利益、破坏管理秩序的严重社会问题,亟待政府解决。政府解决此类问题的主要手段就是行政法律规范。行政机关通过行政立法、行政执法及行政司法等各种手段,能够有效地规范、约束行政管理相对人的行为,促使相对人积极履行行政法义务,制止危害他人利益和公共利益的违法行为,建立和维护行政管理秩序,确保行政机关充分、有效地实施行政管理,维护社会和公共利益。

(二)监督行政权力主体,防止违法、滥用行政权力

法律赋予行政机关及其他权力主体以行政权力,旨在维护社会秩序和社会公共利益。然而,由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个人权利的优越性,因此,必须对行政权力加以监督和制约。在各类监督方式中,最为有效或直接的监督是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等方式,可以达到有效监督行政权力主体、防止违法滥用行政权力的目的。诸如行政复议、行政诉讼、国家赔偿、行政处罚等法律制度对于防止和纠正行政机关超越职权、失职渎职、贪赃枉法、滥用职权、不当行政等具有十分重要的作用,是其他法律部门无法替代的。

(三)保护公民、法人或其他组织的合法权益

行政法保护公民、法人或其他组织的合法权益,包括两方面的意义。一是,有相当一部分的民事侵权行为,不仅损害另一方当事人的权益,而且也损害社会公共利益、社会秩序和经济秩序。制止这些民事侵权行为,也就是维护社会公共利益和公共秩序,这是行政机关、当然也是行政法的重要任务之一。例如,甲打伤乙,不仅是甲对乙的侵权,也是对社会秩序的破坏。因此,首先出来制止打人行为并给予惩罚的,是公安机关,依据的是《治安管理处罚法》；生产、制造假冒伪劣产品的行为不仅是对消费者的民事侵权行为,也是对社会经济秩序的破坏,行政机关有义务加以制止,依据的是消费者权益保护法、产品质量法等。行政法是保护公民权益的重要部门法。二是,由于行政权力具有强制性、自我扩张性等特点,国家行政机关及其工作人员在行使行政权力的过程中,极易侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,给行政相对人造成重大损失。为了保障公民、法人或其他组织的合法权益不受侵犯,及时对遭受侵害的公民、法人或者其他组织提供补救,有必要建立一整套保障公民、法人合法权益的法律制度,行政法就是其中最有意义的法律制度。如行政复议制度,为受到侵害的个人提供了申请行政机关内部监督的机会；行政诉讼制度为公民、法人提供了寻求司法救济的手段,法院对违法行政行为有权作出撤销、变更等判决；行政处罚制度则通过规范行政处罚权的设定、行政处罚实施机关、程序等方式为受处罚人提供了申辩、听证等多项权利；《国家赔偿法》为遭受国家侵权损害的公民、法人提供了获取赔偿的途径；即将建立的行政程序制度则从行政权行使程序的角度为公民、法人提供了事前权益保障机制。这一系列行政法制度都是用来保护公民、法人或其他组织合法权益的。从这一点看,行政法不仅能够起到维护公共利益和社会秩序、监督行政权力的作用,而且能够为在国家管理中处于弱者位置的公民、法人提供最为有效的权利保障手段。可以说,行政法是人权保障法。

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[1]罗豪才主编：《行政法学》(新编本),北京大学出版社1996年版,第2页。

[2]［日］室井力主编,吴微译：《日本现代行政法》,中国政法大学出版社1995年第1版,第9、10页。
［日］盐野宏著,刘宗德、赖恒盈译：《行政法Ⅰ》,月旦出版社股份有限公司1996年版,第4-8页。

[3]［日］田中二郎著：新版《行政法》上卷,弘文堂1974年版,第5页。

[4]［日］南博方著,杨建顺等译：《日本行政法》,中国人民大学出版社1988年版,第8页。

[5]［日］盐野宏著,刘宗德、赖恒盈译：《行政法Ⅰ》,月旦出版社股份有限公司1996年版,第4页。

[6]罗豪才主编：《行政法学》(新编本),北京大学出版社1996年版,第3页。

[7]政务管理说主张“行政为国家事务的管理”,如《美国社会科学辞典》的解释；“国家事务管理说”主张行政是政府事务的管理和指导。见萨佛里兹：《公共行政辞典》,1985年英文版,第8页。

[8]有学者提出,现代行政可以分为两类,一类对相对方的权利义务产生直接影响,如行政命令、行政处罚、行政强制措施等,此类行政应受到严格的法律制约,可以说“没有法律规范就没有行政”,可称之为“消极行政”；另一类对相对方权利义务不产生直接影响,如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等,对这类行政,则要求行政机关在法令、职权内积极作为,“法无明文禁止,即可作为”,可称之为“积极行政或服务行政”。参见罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》,载《中国法学》1996年第4期。

[9]［日］室井力主编,吴微译：《日本现代行政法》,中国政法大学出版社1995年版,第13页。

[10]［美］伯纳德·施瓦茨著,徐炳译：《行政法》,群众出版社1986年版,第1页。

[11]［英］威廉·韦德著,徐炳等译：《行政法》,中国大百科全书出版社1997年版,第5页。

[12]［印］M.P.赛夫著：《德国行政法——普通法的分析》,五南图书出版公司,第4页以下。

[13]张尚：《行政法基本知识讲话》,群众出版社1986年版,第1页。

[14]罗豪才等：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》,载《中国法学》1993年第1期。

[15]罗豪才主编,应松年副主编：《行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第2-3页。

[16]张树义、方彦主编：《中国行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第11页。

[17]杨海坤主编,于安副主编：《行政法与行政诉讼法》,法律出版社1992年版,第1页。

[18]罗豪才主编：《行政法学》(新编本),北京大学出版社1996年版,第7页。

[19]［日］室井力主编,吴微译：《日本现代行政法》,中国政法大学出版社1995年版,第14页。

[20]［日］田中二郎著：《行政法》(上卷)第24页,转引自盐野宏著,刘宗德等译：《行政法I》,月旦出版社股份有限公司1996年版,第26页。