第四节　行政法的历史发展

一、国外行政法的产生与发展

现代意义的行政法,最早产生于资本主义国家。封建社会,国王是最高统治者,集立法、行政、司法权于一身,实行专制统治,人民的权利根本没有保障。正是这种专制统治引发了宪政制度的革命,为行政法产生提供了条件。资产阶级革命胜利后,掌握国家政权的资产阶级,一方面迫切要求摆脱封建势力的束缚和封建专制制度的影响,建立资产阶级的民主政治；另一方面也要求政府严格按照他们的意志办事,用法律限制政府权力,提出了“依法行政”的要求。行政法作为资产阶级法律体系中的一个重要部分便逐渐产生,并发展起来。

(一)法国、德国及大陆法系的行政法

1.法国

法国素有“行政法母国”之称。法国行政法的产生是资产阶级革命的结果。大革命前,法国是一个实行高度中央集权的封建君主专制国家。1789年大革命推翻了封建专制制度,资产阶级按照三权分立的思想重新设计了法国的政体。1791年《宪法》明确规定：“立法权委托给人民自由选出的暂时性的代表们所组成的国民议会”,“行政权委托给国王”,“司法权委托给人民按时选出的法官行使之”。法国的三权分立,不仅是为了限制王权,也是为了限制司法权。因为大革命前巴黎最高法院为贵族所把持,是一个反对任何改革的顽固封建堡垒。它除拥有司法权外,还有一项重要的特权,即国王的敕令在公布前须经其登记。它常常利用这项权力维护贵族的封建特权,反对改革。资产阶级对它深恶痛绝,早在君主立宪时期的1789年,国民议会就通过一项决议,决定停止巴黎最高法院的活动。1790年的法院组织法明确规定：“司法职能和行政职能现在和将来永远分离,法官不能以任何方式干扰行政机关的活动,亦不能因其职务上的原因将行政官吏传唤到庭,违者以渎职罪论。”这项法律剥夺了普通法院对行政诉讼的管辖权,为行政法院的设立奠定了基础。法国行政法的产生是以最高行政法院的产生为标志的。1799年拿破仑决定成立国家参事院作为行政部门的顾问,并受理行政争议。这就是行政法院的前身。法国从国家参事院到行政法院经历了几个重要阶段。最初,参事院作为行政机关的咨询机构,同时受理对行政机关的控诉,但它只能审理案件,提出解决方案,而无权独立作出判决,判决权属于国家元首,即所谓“保留审判权”。1872年5月24日,法国重建在普法战争中一度消失的最高行政法院,并赋予其委托审判权,使其摆脱了政府的控制,独立地行使行政审判权。但是,1872年的法律并没有剥夺部长的行政审判权。他们对行政案件仍拥有一般管辖权,所有争议必须先向有关部长提起,当事人不服部长的裁决才可向最高行政法院上诉。1889年最高行政法院对卡多案的判决,确立了行政法院对行政诉讼的直接管辖权。一切行政诉讼可以直接向最高行政法院提起,最高行政法院的判决为终审判决,不得上诉。至此,法国现代的行政法院完全定型。此后,行政法院虽经历了一些重要变化,如1953年行政司法体制的改革,但都是内部关系的调整。

法国行政法的第一个特点,是行政诉讼不由普通法院审判,行政法院自成体系,由它来管辖行政案件。最高行政法院具有双重职能：既作为行政诉讼案件的终审法院,又是政府拟订法律草案和制定行政法规时提供意见的咨询机关。法国行政法院分为两级,在中央是行政法院,在各省或海外领地是行政法庭,此外还有一些专门行政法院。

判例法是法国行政法的第二个特点。法国行政法的发展与行政法院的判例有直接密切的关系,法国行政法就是在行政法院判例的基础上,从中归纳出原理原则,逐步发展起来的。判例和行政法学说是法国行政法的主要内容。

2.德国

德国行政法的产生要晚于法国,且各邦体制也有别。在普鲁士,自18世纪以来,官方司法官被赋予管辖行政争议案件的权限,但该制度于18世纪末被废除,行政争议的裁判权被并入普通法院。但鉴于行政争议的特殊性,又制定了很多限制普通诉讼的特别法。到19世纪末,伴随着地方自治制度的改革,普鲁士于1885年设立了特别行政法院。这一时期所强调的是确保行政的专门性和独立性。而在中南德意志,19世纪初受法国影响,试图在行政系统内部建立行政司法制度,但遭到信奉司法至上制度的自由主义者反对,其结果促成了法兰克福宪法草案第182条,该条规定废止行政裁判,一切权利侵害均由法院裁决。自1863年开始,巴登邦等诸邦逐渐设立了最上级审独立于行政的近代意义上的行政法院。虽然德国行政法历史几经变迁,但从整体上看,德国各邦采用了行政系统内部解决行政争议的行政法院制度。为了与之相配合,德国的法律体系也因此产生了公私法区别,即司法法院管辖与私法有关的法律案件,行政法院管辖与公法相关的法律案件。

(二)英国、美国及英美法系的行政法

英国,是普通法系的发源地。从1066年诺曼征服以来,普通法就在英国逐步发展起来。按照普通法的观念,一切英国人都毫无例外地受普通法和普通法院的管辖；任何公民,非经普通法院按普通法程序判决为违法,不能受任何处罚。普通法观念严重阻碍着英国行政法的发展。忽视行政案件,使行政法原理和其他部门法混合在一起,以致不能自成一个体系。事实上,英国行政法有过很长的历史,但作为现代意义的行政法却是在17世纪下半叶开始出现的,它是资产阶级革命和改革的产物。

英国行政法是循着王权转移的历史沿革发展而来的。1688年的“光荣革命”建立了议会主权的体制,永远地结束了旧王室的统治。在限制王权的斗争中,星法院是斗争的焦点。星法院是国王专制权力的工具,中央政府对地方的控制,都是通过星法院对治安法官的控制来实现的,它同时还对英王的臣仆及官吏行使控制权。星法院的活动和职能,严重地侵害了普通法和普通法院的权威。17世纪时,首席法官爱德华·科克与国王查理斯一世的斗争,促使法官、律师和议会结成联盟,作为国王特权象征的星法院在反对专制特权的斗争中被议会废除,从而确定了普通法院的地位和普通法制度。从此,对行政的司法控制的职能主要由法院承担起来。19世纪末,随着生产力的高速发展,行政管理范围迅速扩大,英国行政法发生了两个明显变化：一是委任立法。由于行政管理的技术性越来越强,专门化程度越来越高,传统的由议会独占立法权的方式已很难适应现代行政的要求。英国资产阶级在坚持议会至上原则的前提下,创造了委任立法的形式,即由议会委托行政制定法律。于是委任立法大量发展。二是行政裁判所的迅速发展。裁判所种类繁多,涉及养老金、卫生保健、社会保险、税务、专利、交通等方面,不同类型的行政裁判所达2000余所。上述两方面的变化,导致了司法审查制度的确立,即一切政府部门的行为是否合法,都要受普通法院管辖。普通法院有权对政府行政机关的行政行为进行审查,其中也包括对行政裁判所的决定的审查。有关司法审查的法律、程序规则和判例是英国行政法的重要渊源。英国行政法的主要特点是：(1)委任立法；(2)行政裁判所；(3)司法审查。

美国属于普通法系国家,美国行政法深受英国行政法的影响。美国行政法的产生是同政府积极干预经济相联系的,1887年成立的州际贸易委员会被认为是美国行政法的开始。继它之后,美国政府又相继设立了一些委员会,尤其是罗斯福总统推行“新政”时期,出于应付现代经济生活的需要,国会通过法律批准设置的各种独立管理机构纷纷成立,如联邦能源委员会、联邦商业委员会、联邦电讯委员会、国家劳工关系局等。这些独立管理机构享有部分的立法、司法和行政权力。它们同立法机关一样,有权(即委任立法权)在各自领域内制定规章；又同法院一样,有权(即委任司法权)审判争议案件中关于是否违法的问题；当然更同执行机关一样,有权处理罚则。这些独立管理机构在美国的政治、经济、社会生活中占有极其重要的地位,对美国行政法的发展也产生了决定性的影响。一方面,美国行政法就是在这些机构的活动基础上发展起来的。它们发布的规章、命令、决定等成为美国行政法的渊源之一；另一方面,独立管理机构的成立又引出许多行政法问题,例如,它们行使权力的程序,独立管理机构与普通法院的关系等,从而导致了1946年《联邦行政程序法》的产生。该法是美国行政法中划时代的法律,它不但全面总结了过去的行政法,形成了许多制度,而且为美国行政法的进一步发展奠定了法律基础。此后制定的一系列行政法,如规定国家赔偿制度的《联邦侵权赔偿法》,增进人民对政府了解的《情报自由法》,保护公民权利的《私生活秘密法》和实行行政公开、监督政府活动的《阳光下的政府法》等,都是以《行政程序法》为基础并作了适当的修改和补充后制定的法律。美国行政法主要包括以下特点：(1)独立管理机构；(2)委任立法；(3)行政程序；(4)司法审查。

综上所述,现代意义的行政法萌芽于17、18世纪,形成于19世纪,发展于20世纪。行政法产生和发展的条件,一为宪政制度,一为现代行政的发展。民主政治是现代政治发展的潮流,行政管理范围的扩大是现代社会的趋势。正是由于上述原因,使行政法律制度成为不同社会、不同国家普遍采用的法律制度。

二、我国行政法的产生与发展

中华人民共和国成立后,我国行政法经历了曲折又漫长的发展过程。1954年宪法的颁布,标志着行政法开始萌芽。宪法规定了中央和地方各级政府的组织和权限,规定了公民对违法失职的国家机关及其工作人员有控告的权利,由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利。为此,在县、市以上人民政府内,设立了人民监察机关,接受检举控告,纠正违法失职现象。可以说,建国初期,监察部门和信访机构是解决行政争议的主要机构。从1957年到1977年,我国法制建设遭到严重破坏,行政法不仅没有任何发展,而且严重倒退。随着1978年党的十一届三中全会的召开,沉寂多年的中国法制建设重新起步,行政法也迎来了新的机遇。

(一)行政法的初创阶段

1982年宪法是我国行政法产生发展的重要基础。它不仅规定了国家行政机关在国家机构中的地位、作用和职权,而且还规定了行政活动的基本原则,公民的基本政治、经济、社会权利和义务,同时也规定了作为行政法渊源的法律、法规、规章的性质和效力等诸多行政法基本内容和原则。《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》首次明确规定,“行政案件由人民法院按照法律规定受理”。从1980年到1986年共有几十个法律法规对行政诉讼作出规定。可以说,不断丰富的行政诉讼实践为行政法迅猛发展提供了良好契机。

(二)行政法的迅猛发展阶段

可以毫不夸张地说,行政法是我国部门法中发展最快的一个领域。这一发展体现在立法、行政、司法等各个方面。

首先,我们用十余年的时间建立了行政法体系的基本框架。1989年制定了具有里程碑意义的《行政诉讼法》；1990年又制定了《行政复议条例》,建立起了行政系统内部监督救济体制；此后相继又制定了《行政监察法》、《信访条例》等,拓宽了监督范围和途径。1994年《国家赔偿法》的出台,标志着国家法律责任体系的进一步完善。1996年颁布的《行政处罚法》则从规范行政权力及程序的角度揭开了行政程序立法的新篇章。1999年制定的《行政复议法》进一步完善了行政监督与救济制度。2003年《行政许可法》、2011年《行政强制法》的出台,进一步完善了我国的行政法律制度体系。

其次,随着各个部门法的不断完善,我国已经形成比较健全的行政立法、执法和司法体系。根据宪法、国务院组织法及地方人民政府组织法等法律,目前我国行政机关内部已建立起二级三类行政立法体系,国务院制定行政法规,部委和地方人民政府制定部门行政规章和地方政府规章。行政立法程序和技术也不断完善,各级政府根据有关法律、法规,建立起了完整系统的行政执法机构和执法队伍,执法人员素质和执法水平不断提高。行政机关裁决民事行政纠纷,处理行政复议案件的机构也逐步健全。目前,县以上各类行政机关已经建立起行政复议机构。尤其可喜的是,各级政府建立的政府法制机构不仅发挥了重要的政府法律顾问作用,而且在指导政府行为、参与制定地方规章及规范性文件、处理部门争议、法制宣传教育方面发挥着不可替代的作用。

最后,随着行政诉讼法的颁布实施,我国行政审判与检察工作取得举世瞩目的成绩,不仅在国内赢得了普遍信任和拥护,而且在国际上也受到广泛的关注和赞誉。《行政诉讼法》的实施,对于监督和维护行政机关依法行政,保障公民、法人和其他组织的合法权益发挥了重要作用。2014年11月全国人大常委会通过了对《行政诉讼法》的修改决定,对受案范围、管辖、当事人制度、证据及判决等内容进行了修正,新增了对于规章以下规范性文件的附带性审查等的内容,修正的该法更为符合我国行政诉讼的发展状况。