专题三　管　辖

修改提要

管辖制度对于原告起诉权利的保障乃至于实体权利的有效实现影响甚大。本次《行政诉讼法》对管辖制度的修改具体体现在以下方面：

1．关于中级人民法院的管辖。（1）取消“确认发明专利权的案件”由中级人民法院管辖的规定。主要考虑是：十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院。2014年8月31日，全国人大常委会通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权民事和行政案件。目前，我国正在积极探索建立知识产权专门法院，以更好地审理每年数以十万计的相关案件，顺应中国新一轮改革、加快、转变经济发展方式和建设创新型国家的要求。而有的地方正在试点“三审合一”，即创设知识产权一审法院，受理一定行政区域内的所有民事、刑事、行政一审案件。考虑到为当前的改革预留空间，本条规定取消了“确认发明专利权的案件”由中级人民法院管辖的规定。（2）将“对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件”修改为“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。主要考虑是：近些年的司法审判经验表明，由于各方面的原因，县法院审不了县政府，甚至审不了乡镇政府。为了解决行政案件审理难问题，减少地方上对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上调高了县级以上地方政府作被告案件的审级。（3）增加一项“其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”。主要考虑是：根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，有关部门的司法改革正在展开，为了给实践预留改革空间，特作此规定。

2．创设了跨行政区域管辖行政案件的规定。主要考虑是：（1）为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，明确了行政案件可以跨行政区划管辖。（2）案件管辖改革不仅要考虑排除地方保护主义和干扰问题，而且要考虑《行政诉讼法》作为公民的一个诉讼指引，要有相对的可预期性、指引性，因此跨区域管辖也应有必要限制。（3）在本法修改时，司法体制改革正处于试点阶段，一些具体问题如何改革未有定论，为管辖制度改革留出空间是必要的，同时，探索管辖制度改革要有利于保障人民群众的司法需求，体现以人为本、便民利民原则，依照法定程序进行。

3．共同管辖情形下的管辖法院从“最先收到起诉状的人民法院”修改为“最先立案的人民法院”。主要考虑是：（1）《刑事诉讼法》第二十五条规定：“几个同级人民法院都有权管辖的案件，由最初受理的人民法院审判。在必要的时候，可以移送主要犯罪地的人民法院审判。”《民事诉讼法》第三十五条规定：“两个以上人民法院都有管辖权的诉讼，原告可以向其中一个人民法院起诉；原告向两个以上有管辖权的人民法院起诉的，由最先立案的人民法院管辖。”而1989年《行政诉讼法》的规定是：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。”三大诉讼法分别有三种不同的规定，一个是以立案为标准，一个是以受理为标准，一个是以收到起诉状为标准，在同一诉讼体系之下显得比较混乱，与建设法治体系的要求不符。为了尽可能使法律之间更具有协调性，考虑到我国《行政诉讼法》脱胎于《民事诉讼法》，许多原则和精神也有一致之处，因此本次修改将共同管辖情形下的处理方式与《民事诉讼法》保持一致。（2）在实践中，“最先收到起诉状”的标准容易被规避，哪个法院先收到起诉状难以确定日期，实践中存在为了争夺管辖或者推脱管辖进行倒签或延后签收等情形。（3）“最先收到起诉状标准”并无实质法律意义而且在程序上具有不确定性。一般来说，起诉状的提交只是意味着立案登记程序的启动，是否立案则是待定的。但立案标准其法律意义是明确的，相比而言更有优势。

4．关于移送管辖。（1）增加规定了对于移送的案件，受移送的人民法院应当受理。主要考虑到：实践中有的受移送法院认为案件也不属于其管辖的，对案件不予受理，导致诉讼秩序的混乱。（2）增加规定了受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖。主要是考虑到确定诉讼秩序的需要，避免互相推诿。另外如此规定也与《民事诉讼法》第三十六条保持一致。

5．关于管辖权转移。（1）删除“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定。主要考虑是：我国诉讼制度实行的是二审终审制。有的地方为了控制案件最终的裁判结果，利用本条关于管辖权转移的规定，将本院管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。这种做法有违司法公正，人民群众反映强烈。为了堵住这个法律漏洞，本次修法删除了“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定。（2）将本条第二款规定的“认为需要由上级人民法院审判的”修改为“认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的”。其中将“审判”修改为“审理”是字句的调整，不涉及实质内容，修改之后更符合法律语言规范。同时增加了“或者指定管辖的”情形，主要考虑是：原规定限制了上级法院的处理方式只能是自己审理，导致一些可以通过指定管辖解决问题的案件因上级法院无暇审理而陷入难以处理的状态，为此放宽了限制条件。

各修改建议稿对管辖制度作出了诸多创造性的探索，如最高人民法院修改建议稿（二）第十五条规定：最高人民法院必要时可以设立若干分院或者派出机构，审理第二审或者第三审行政案件。最高人民法院分院或者派出机构，不审理第一审行政案件。北京大学修改建议稿、清华大学修改建议稿均认为应由中级人民法院管辖第一审行政案件。中国政法大学修改建议稿则提出了由基层人民法院管辖第一审行政案件、由中级人民法院管辖第一审行政案件、由行政法院审理行政案件三套方案。