第三章 法院管辖修改内容评析
行政诉讼的管辖是指关于人民法院受理第一审行政案件的分工与权限的制度。行政诉讼管辖包括“纵”、“横”两方面内容，通过横向的管辖分工来确定同级法院之间审判力量的合理分工，方便当事人诉讼和法院的审理；通过纵向的管辖分工来确定上下级法院之间受理第一审行政案件的权限划分，处理好上下级法院之间审判力量和审判任务的合理分配，确保案件的正确审理。新法对管辖问题修改了5条，分别修改为第15条、第18条、第21条、第22条、第24条。第15条删除了中级人民法院管辖的“确认发明专利权的案件”，并将“县级以上地方”人民政府的案件纳入中级人民法院管辖，增加了“其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”，使得中级人民法院管辖的案件增多。第18条对复议的案件不再区分维持与改变行政行为的情形，并增加了“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”的跨区管辖规定。第21条对共同管辖由最先“收到起诉状”改为最先“立案”的方式。第22条移送管辖明确规定了“受移送的人民法院应当受理”，“认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖”的要求。第24条移转管辖中删除了上级人民法院“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”。
一、中级人民法院的管辖问题
■新旧法比较
旧法第十四条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；
（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；
（三）本辖区内重大、复杂的案件。
新法第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；
（二）海关处理的案件；
（三）本辖区内重大、复杂的案件；
（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
中级人民法院管辖的行政案件有三点变化：
一是将县级以上政府的行政行为收归中级人民法院管辖。旧法规定，“基层人民法院管辖第一审行政案件”，这表明除法律特别规定应由中院、高院、最高院管辖的案件外，其余所有一审行政案件均由基层法院管辖，再结合“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”的规定，这样，大多数第一审行政案件由被诉行政机关所在地的基层法院管辖。涉及中级人民法院管辖的，旧法只是将国务院部委级、省级政府的行政行为纳入中级人民法院管辖，而将县级、地市级政府及其职能部门的行政行为交给基层人民管辖。如此规定的目的是为了便利当事人诉讼，便于法院审理案件，节约法院和当事人的诉讼成本，提高诉讼效率。这样管辖制度的设计是对基层法院寄予厚望的。然而，“从行政诉讼实践经验看，由于基层法院在地方党政机关中的地位不高，而且在人、财、物方面均受制于地方政府，因此，基层法院审理以县政府或县级行政机关为被告的行政诉讼案件，受到干扰的可能性非常大。这是《行政诉讼法》立法之初所没有考虑到的”，[1]“导致在现实中行政审判往往受地方行政干预影响，司法活动受到制约，法院难以严格司法审查标准，甚至丧失中立、公正的立场”。[2]基层法院在行政诉讼中的困境，直接导致行政诉讼上诉率、申诉率以及上访率均居高不下，尤其是涉及集体土地征收、房屋拆迁等行政案件，基层法院从受理到审判压力都很大。[3]
为了解决法律规定缺失与现实审判困境，《若干解释》第8条作了创造性解释，将旧法第14条第3项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”解释为“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”，一定程度上缓解了立法和实践的困境，但毕竟不是法律。而新法则直接规定，“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，将使县级及地市级行政机关作为被告的案件提级审理，有利于公正审理，保护原告的合法权益。
这里需要注意的是，首先，这里的县级地方政府以上地方政府仅指“地方政府”，即县级政府（包括设区市的区、县级市等）、设区市的政府、省级政府，而不包括国务院。其次，这里仅指地方“政府”，而不包括其职能部门。因为如果包括，意味着大部分行政案件将由中级人民法院来管辖，虽然有利于减少行政干预，但也可能出现中级人民法院不堪重负的现象。当然，新行政诉讼法的如此设计，虽然解决了地方政府作为被告的审理难问题，但仍面临着诸多难题。因为所有的县级政府职能部门以及市级政府职能部门、省级政府职能部门的行政案件仍由基层法院管辖，既然基层法院“审不了县政府”甚至也“审不了乡政府”，那么基层法院怎能审理省政府职能部门以及市政府的职能部门为被告的案件？何况，省级人民政府工作部门的行政级别比县级人民政府要高许多，若其成为行政诉讼被告，由基层人民法院管辖，不但同样非常艰难，而且会出现逻辑上的“倒挂”现象。[4]
二是将专利权的案件删除。旧法中将“确认发明专利权的案件”纳入行政诉讼范围，后来在修正案草案的一、二稿中，改为“专利、商标确权案件”，不仅体现了对商标确权的救济，也扩大了专利确权的范围，由只认发明专利，扩展到对实用新型、外观设计确权的行政诉讼救济，更全面了。但在新法中却将此类行政案件从受案范围中删除。主要是，各地将单独组建知识产权法院，专门审理涉及知识产权的案件。根据十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，为加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，将探索建立知识产权法院。而2014年8月31日，全国人大常委会通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》中明确了“知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权民事和行政案件”。[5]这意味着今后，包括专利、商标等知识产权的案件，无论是民事还是行政案件，都由知识产权法院进行管辖，而不再由普通法院管辖，这将改变知识产权案件的管辖体制。目前，各地正式探索建立知识产权法院，为此，新行政诉讼法取消了中级人民法院对知识产权行政案件管辖的规定。
三是增加了“其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”。随着司法改革的推进，为确实解决行政诉讼的“三难”问题，可能还要确定一些行政案件由中级人民法院管辖；而且随着新型疑难案件的出现，将有其他需要中级人民法院管辖的案件。该项的规定，将为司法实践预留了一定空间。
值得注意的是，旧法的司法解释第8条中，曾对“本辖区内重大、复杂的案件”作出司法解释，除了提到县级以上人民政府外，还提到“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”、“重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件”等；以及最高法院于2002年制定的《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》，规定以下案件属于国际贸易行政案件：有关国际货物贸易的行政案件；有关国际服务贸易的行政案件；与国际贸易有关的知识产权行政案件；其他国际贸易行政案件。并规定这些国际贸易行政案件由具有管辖权的中级以上人民法院管辖。而新法中对此并没有回应。本人认为，新的行政诉讼法应当将这些经实践检验已经成熟的做法，用法律的形式加以固定，而不必再放在“本辖区内重大、复杂的案件”中来解释。因为“本辖区内重大、复杂的案件”只是作为为今后的管辖留下空间来用，而不能将已成熟的行政案件类型放在其中。
二、复议机关作被告时的管辖以及跨行政区域法院体制的确立
■新旧法比较
旧法第十七条 行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，
也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
新法第十八条 行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
1.只要经过复议的行政案件，复议机关所在地的法院也有权管辖。
旧法也有关于复议的行政案件管辖的规定，但其条件是“复议机关改变原具体行政行为的”，意味着如果复议机关维持了原行政行为的，复议机关所在地的法院是不能管辖的。而新法作了改变，只要是“经复议的案件”的行政案件，复议机关所在地的法院都有权管辖。这与下面的复议机关作为被告情形改变有着密切的关系，因为，按照新的行政诉讼法，不管复议机关是否改变了原行政行为，复议机关都将成为被告，因此，复议机关所在地的法院当然要拥有管辖权了。当然，复议机关所在地法院行使的管辖权只是一种可能，取决于原告是否向其起诉。原告既可以向最初作出行政行为的行政机关所在地法院起诉，也可以向复议机关所在地法院起诉，具有自由选择权。而只有当原告向复议机关所在地法院起诉时，复议机关所在地法院才可以行使管辖权；而如果同时向这两个法院起诉时，由最先立案的法院管辖。这里有个问题需要探讨，复议机关如果改变了原行政行为，按照新行政诉讼法的规定，最初作出行政行为的机关不再是被告，只有复议机关是被告，复议机关所在地的法院当然有管辖权，那么，此时最初作出行政行为机关所在地的法院是否有权管辖呢？法律没有作出规定。
2.确定了跨行政区域法院审理行政案件的体制。
基层人民法院管辖范围，原则上大部分第一审行政案件由基层法院的行政庭管辖，这是旧法中已经作出规定的，这样的管辖虽然比较便民，也比较有利于法院查证事实。但由于被告所在地人民法院在人、财、物各个方面都受制于地方政府，导致在现实中行政审判往往受地方行政直接或者隐性干预，大量符合行政诉讼标准的案件得不到受理；由于涉及自身利益，有的地方行政机关要求法院汇报案件处理情况，通过办公会等平台对法院审理案件进行干涉和质疑，法院审理行政案件非常困难，而对违法行政行为，难以依法作出判决；由于缺乏必要手段，有的案件法官顶住压力进行判决，但是也难以执行，甚至法官会收到报复。司法活动受到制约，甚至丧失中立、公正的立场。而在遭遇行政争议时，当事人往往不愿意选择行政诉讼，而是选择信访方式维权。据统计，1990年至2012年全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均83168件。但行政诉讼案件占全国各级法院受理案件总量的比例极低，不超过2%。而在已经立案的行政诉讼案件中，只有27%左右得到实体裁判，行政相对人最终胜诉的不到10%。由于行政司法救济渠道不够，调解官民关系的行政诉讼法颁布以来所发挥的作用从司法实践中来看极其有限，由此出现“信访不信法”的现象。据有关统计，每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万至600万件。[6]
为了配合司法体制改革、解决行政案件立案难、审理难、执行难的三难问题，新法作了较大创新，新法在第18条增加了第2款，即“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。首先，该款的规定是贯彻十八届三中、四中全会精神的结果。十八届三中全会决定指出，要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”；十八届四中全会决定中明确提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件。其主要目的是防止地方对司法的干预，“切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。它将破除行政区划和司法管辖权相对应的关系，保障行政审判不受非法干预，从国家法律上解决多年来困扰行政诉讼的三难问题，解决群众反映强烈的突出问题，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境，也将更有利于实现国家司法改革的目标。其次，这是近年来行政案件集中管辖试点经验的结晶。近几年，为了解决行政案件的受理和审理受到地方诸多的不当干预，实现人民法院独立行使行政审判权，提高行政审判的公信力，2013年1月4日最高人民法院在浙江省丽水市法院系统试点探索的基础上，颁发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，要求“各高级人民法院应当结合本地实际，确定1-2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2-3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件”。这就是被称为行政案件的相对集中管辖。[7]集中管辖在全国各地进行了试点，突破了被告所在地的束缚，减少地方政府对行政审判的干预，解决了行政案件立案难、审理难问题，取得了较好效果。因此，行政诉讼法增加该款内容，是在总结行政审判实践经验的基础上，把经实践证明的有益经验上升为法律。
需要说明的是，确定跨区管辖行政案件的程序是，高级法院根据审判工作的实际后，要报最高人民法院批准。申报权在高院，批准权在最高院。2014年12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。在此指导下，2014年12月28日我国首家专门审理跨行政区划案件的人民法院——上海第三中级人民法院正式成立。接着，12月30日北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院成立。上海市第三中级人民法院指定管辖下列案件：（1）以市级人民政府为被告的第一审行政案件，以市级行政机关为上诉人或者被上诉人的第二审行政案件（不包括知识产权行政案件）；（2）上海市人民检察院第三分院提起公诉的案件；（3）上级法院指定管辖的其他案件。[8]北京第四中级人民法院管辖下列第一审案件：（1）以本市区（县）人民政府为被告的行政案件，但目前各区（县）人民法院受理的以区（县）人民政府名义办理不动产物权登记的案件，仍由各区（县）人民法院办理；（2）按照级别管辖标准，应由本市中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件；（3）跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；（4）北京市人民检察院第四分院提起公诉的案件；（5）北京市高级人民法院指定管辖的其他特殊案件；（6）按照最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》、北京市高级人民法院《关于指定北京铁路运输中级法院和北京铁路运输法院受理案件范围的通知》，由北京铁路运输中级法院管辖的案件。此外，北京第四中级人民法院还受理对北京铁路运输法院、天津铁路运输法院、石家庄铁路运输法院第一审裁判的上诉案件。[9]全国其他地方，例如广东等地也设立或即将设立跨行政区划的法院。当然，由于司法体制改革正处于现在进行时，许多改革方案处于探索试点之中，如果改革进展顺利，如期实现目标，有助于行政审判摆脱地方干预，从根本上破解目前受制于地方、政府干预的立案难、审理难等问题。
三、将共同管辖由最先“收到起诉状”改为最先“立案”方式
■新旧法比较
旧法第二十条 两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。
新法第二十一条 两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。
这是新行政诉讼法对共同地域管辖情况所采取的做法。共同管辖一般发生在两个或两个以上人民法院对同一行政案件都有管辖权，由原告选择具体管辖法院的管辖的情况下。出现共同地域管辖的情形有：一是经过复议的行政案件，最初作出行政行为的行政机关所在地法院或复议机关所在地法院都有权管辖；二是对行政机关限制人身自由的行政强制措施不服而提起的诉讼，既可以由被告所在地法院管辖，也可以由原告所在地法院管辖；三是分属不同区域的两个以上行政机关共同对原告作出行政处理决定，造成两个以上行政机关所在地的人民法院都有管辖权。
由于都有管辖权，就赋予了原告自由选择的权利。当原告向两个或两个以上都有管辖权的法院提起行政诉讼时，旧法采取的是“最先收到起诉状”原则，不管是否立案。而新法采取的是“最先立案”原则。“收到”与“立案”存在时间差：“收到”了并不一定马上“立案”；而“立案”的时间往往在“收到”之后的一段时间。新法的这种修改到底好不好？
无论哪种情况，此条改动的目的主要是想要解决管辖争议问题，到底哪种规定更有利于解决管辖争议呢？管辖权争议有两种情况，即积极的争议和消极的争议。积极的争议，是指各方都要行使管辖权，出现了相互争管辖权的现象；消极的争议是指各方都认为自己无管辖权而应由对方管辖，“出现了各方相互推诿、都不愿管辖的现象”。就现实情况来看，大多数管辖权争议都属于积极的争议。有学者认为，我国三大诉讼法对管辖争议解决的方式不同，例如，刑事诉讼法采取的是“最初受理”原则，[10]由最初受理的法院管辖；民事诉讼法采取的是“最先立案”原则；[11]而旧的行政诉讼法采取的是“最先收到起诉状”原则。鉴于行政诉讼法与民事诉讼法的密切关系，建议将行政诉讼法的做法与民事诉讼法的做法相统一。实际上，这种观点是不正确的，因为行政诉讼与民事诉讼有着很大区别，尤其在立案难问题上，行政诉讼比民事诉讼有过之而无不及，比民事诉讼更严重。“最先立案”是一个需要法院积极行动才能实现的一个行为，是否立案，取决于法院是否愿意立案，因此，如果采取“最先立案”的原则，“最先立案”可解决，但却不是解决消极争议的好办法，只会有利于解决都要管辖的积极的争议问题，却不利于解决相互推诿的消极问题，因为相互推诿时，谁都不愿立案，就无法确定“最先立案”的时间了。而“最先收到”是一个不需要法院积极行动就可以确定的事，不管法院是否愿意，收到起诉材料是一个客观事实，谁也否定不了，这个时间是最容易确定的。尽管有人提出，按照最先收到原则，可能会出现为争夺管辖而进行倒签，或者为推脱管辖权而延后签等现象。这些都可以通过制度的设计，堵塞漏洞，而且，治理这种现象比解决“最先立案”问题要容易得多。采取“最先收到”原则，既可以解决争抢管辖权问题，也有利于解决相互推诿现象，“最先收到”更可取。为此，这条的修改不成功，不如旧法中的规定。
四、关于移送管辖
■新旧法比较
旧法第二十一条 人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。
新法第二十二条 人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。
这是对移送管辖的进一步完善。移送管辖是指人民法院发现以及立案的行政案件不属于自己管辖而移送有管辖权的人民法院审理的一种管辖形式。旧法中规定，人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。而新法作了如下修改，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。
从修改的内容上看，有两点作了补充：一是在第一次移送时，不管是否属于本院管辖的案件，受移送的法院都必须受理，受理后再说下一步的问题，这种规定解决了现实中移送法院与受移送法院之间来回推诿、都说不属于自己管辖而损害当事人合法诉权的现象。因为，管辖问题是法院内部处理行政案件的分工，法院内部自己要协调好，不能因此而殃及当事人。这里要注意，对于共同管辖情形，由于采取“最先立案”原则，有“最先立案”的法院管辖，但决不允许已立案的法院将案件移送给另外的有管辖权的法院，如果那样，就失去了“最先立案”原则确立的意义。二是指明了案件解决的途径。旧法中只是说受移送的人民法院不得自行移送，并没有说不属于受移送的法院管辖的案件应当怎样处理。对此，新法作了规定，即当受移送的法院发现自己也无管辖权时，其解决问题的办法是报请上级人民法院指定管辖，也就是说，移送只能有一次，移送一次之后仍需要移送的，只能求助于上级法院，而不是其他办法，弥补了旧法中规定的空白。上级法院将根据具体情况作出管辖的指定。这也是吸收和借鉴了民事诉讼法修改的成功经验。[12]
五、关于管辖权的移转
■新旧法比较
旧法第二十三条 上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，
下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。
新法第二十四条 上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。
下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。
与旧法相比，新法在第24条有两处改动：一是将“审判”改为“审理”，只是表达上的更准确；二是对管辖权移转问题作了重要修改。下面将重点讨论管辖权移转问题。
管辖权的移转是一种对级别管辖的变通和调整方式，通常意义上讲，管辖权移转是指在遇到特殊情况下经上级人民法院决定或同意，上级人民法院将行政案件管辖权交移给下级人民法院行使或者下级人民法院将行政案件管辖权交移给上级人民法院行使的法律制度，通过变通，使没有管辖权的法院可以对某些案件进行审理。管辖权移转有两种情形，第一，管辖权上移，即上级法院审理本来应该由下级法院审理的案件，属于提级管辖；第二，管辖权下移，即上级法院将本应由自己审理的案件交给下级法院审理。
旧法第23条规定了上移的情形：上级法院有权审理下级法院管辖的第一审行政案件，下级法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级法院审理的，可以报请上级人民法院决定；下移的情形是：上级法院可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审理。管辖权的下移对于行政案件而言，实际上为地方保护主义和司法腐败大开方便之门，严重侵害了当事人的程序利益和诉讼权利，给人民法院的权威和司法公信力造成了极大损害。值得注意的是，新法只保留了管辖权上移的规定，而把下移的规定予以删除，这比民事诉讼法在管辖权移转规定上更为进步，[13]杜绝了管辖权下移现象，减少了地方和行政机关对行政诉讼案件的干预，保证了司法裁判的公正性，有效保护当事人的合法权益。而至于管辖权移转的理由，法律没有作出明确规定，可能与客观情况复杂、难以列举有关，留给实践中根据具体情况作出决定更适宜。
本人认为，解决行政诉讼三难问题的一个绝招就是建立中级及其以上法院行政庭的巡回法庭。中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”对巡回法庭只限于最高法院，而对其他法院审理案件只是主张“设立跨行政区划”的法院，其实，可以将这种思路继续拓展，中级及高级法院也可以建立巡回法庭，比如，中院建立巡回法庭可以解决一些重大的基层法院管辖的行政案件；高级法院的巡回法庭可以解决该由中级人民法院管辖的重大的行政案件。当前行政诉讼法修改尽管在解决行政诉讼的“三难”问题起到较好的作用，但也带来的当事人诉讼成本问题，不方便当事人。比如，相对集中管辖，就会使得一部分当事人要到非住所地法院进行诉讼，这将使处于基层的特别是在农村的当事人饱经路途遥远之痛苦，不说吃的住的，单说来回折腾，就足以让他们望诉兴叹了。而被告作为行政机关，有吃有补助，只是苦了原告。再比如，将相当一部分案件交由中级人民法院管辖，而中级人民法院一般都在地市级城市里，让身处底层的相对人到城市里状告行政机关，确实是一件非常困难的事情。而且，一件诉讼经过立案、审理、裁判，庭审且往往要经过多次开庭，当事人尤其是原告要往返多次，其时间成本、经济成本、精神成本是可想而知的。这种情形将使当事人望而却步。
而巡回法庭的建立就不同了。巡回法庭的法官是高一级法院的法官，但却审理低一级法院的行政案件，它可以在低一级法院进行审理，却代表了高一级法院的裁判。其在没有案件的情况下，是在高一级法院进行办公，一旦有案件需要高一级法院审理时，巡回法庭就可以启动。因此，巡回法庭的法官是不固定的，可以根据案件的需要随时组成。这将在更大程度上减少当事人的诉累，而比较辛苦的是巡回法院的法官，但他们的辛苦可以为更多的当事人带来方便。为了解决当事人起诉的问题，可以规定，当事人只向行政机关所在地的基层法院起诉，起诉实行立案登记制，就像十八届四中全会决定中所讲的那样，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这样，基层法院必须受理，而受理后，基层法院将此案交给更高级别的法院管辖，更高级别的法院采取巡回法庭制度，到受理案件的基层法院所在地进行审理，这样，既解决了行政干预问题，更方便了当事人诉讼。因此，本人认为，可以借助于巡回法庭的建立，来实现管辖权上移的目标，且可极大地方便诉讼当事人。目前，根据中央批准的试点方案，最高法院第一和第二巡回法庭分别设于广东省深圳市和辽宁省沈阳市。设立在深圳的巡回法庭，将管辖广东、广西、海南三省区的案件。最高法院设立的巡回法庭，相当于最高法院的派出机构，在审级上等同于最高法院。巡回法庭的判决效力等同于最高法院的判决，均为终审判决。[14]设在沈阳的最高人民法院第二巡回法庭的巡回区域为辽宁、吉林、黑龙江三省，巡回法庭的主成员严格上是两年一换，这样可以有效地去除地方干扰，对于一些特殊的案件巡回法庭不会只停留在驻地，而会组成合议庭，由主审法官带队，到辽吉黑巡回区内的案件发生地进行巡访和审判，同时巡回法庭还将在辖区内开展调查，发现辖区地方基层法院审判过程中存在问题，就会就地提出意见和建议，帮助地方法院及时解决和改进。[15]
今后应逐步建立省高级法院的巡回法庭、市中级人民法院的巡回法庭，审理下级法院的行政案件或上诉案件，在摆脱地方干预的同时，也极大地方便当事人诉讼。
[1]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第54-55页。
[2]参见浙江省高级人民法院：《浙江行政案件管辖改革试点的调研报告》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2012年第3集，中国法制出版社2012年版，第156页。
[3]沈福俊：《基层法院行政诉讼管辖制度改革论析——《行政诉讼法修正案（草案）》相关内容分析》，《东方法学》2014年第2期。
[4]沈福俊：《基层法院行政诉讼管辖制度改革论析——《行政诉讼法修正案（草案）》相关内容分析》，《东方法学》2014年第2期。
[5]详见人民网，http://npc.people.com.cn/n/2014/0825/c14576-25535722.html。
[6]赵复多：《行政诉讼修法：“三难”亟待解决，受案范围扩容有限》，财新网，http://china.caixin.com/2014-08-25/100721061.html。
[7]王春业：《论行政诉讼案件的相对集中管辖》，《山东科技大学学报》社科版2013年第6期。
[8]详见《上海市高级人民法院关于上海市第三中级人民法院履职的公告》，上海法院网，http://shfy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1526333.shtml
[9]详见《关于北京市第四中级人民法院履职的公告》，北京法院网，http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1525981.shtml
[10]《刑事诉讼法》第25条规定，几个同级人民法院都有权管辖的案件，由最初受理的人民法院审判。在必要的时候，可以移送主要犯罪地的人民法院审判。
[11]《民事诉讼法》第35条规定，两个以上人民法院都有管辖权的诉讼，原告可以向其中一个人民法院起诉；原告向两个以上有管辖权的人民法院起诉的，由最先立案的人民法院管辖。
[12]《民事诉讼法》第36条规定，人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件依照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。
[13]民事诉讼法第38条还保留了“确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的，应当报请其上级人民法院批准”的规定。
[14]最高法院第一巡回法庭已在深圳正式挂牌，桂田田：《最高法第一巡回法庭今日挂牌》，人民网，http://legal.people.com.cn/n/2015/0128/c42510-26461792.html。
[15]详见《最高人民法院第二巡回法庭在沈阳正式挂牌》，人民网，http://legal.people.com.cn/n/2015/0131/c42510-26484430.html。