1.2　社会保障预算的意义

1.2.1　什么是社会保障预算

社会保障预算是政府为实现社会保障目标，依据有关法律、法规，筹集和分配社会保障资金的基本社会保障收支计划。按照Scholz（2000）给出的定义，社会保障预算包括两个方面：一是统计基础，包括对社会保障收入和支出的一致性计量；二是对收入和支出的预测，即在相关经济和人口假设下对未来社会保障收入和支出进行模拟和预测。从这个定义看，社会保障预算建立在社会保障收支统计之上，通过建立社会保障未来收支预测模型，预测社会保障未来收支，作为制定预算的依据。在我国，1995年《中华人民共和国预算法实施条例》正式提出“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。但在实际执行中，至今没有建立起专门的社会保障预算。2010年，《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，对社会保险基金提出了预算要求：“社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划”。可见，当前我国只有社会保险基金预算，没有社会保障预算，只有社会保险的年度预算，没有中长期社会保险基金和社会保障预算。本书所指的社会保障中长期预算是建立在社会保障收支统计之上，对未来收支的预测和分析。关于社会保障预算管理中包括的预算的具体编制、审批、执行、调整和决算等环节和程序不在本书的讨论范围内。

1.2.2　为什么要实行社会保障预算

社会保障是国家建立的、能够保障全体公民在面临灾害、生老病死、失业及无收入和低收入等风险时，维持基本生活，并增进公共福利的制度安排。社会保障需要通过收入再分配的手段实现。政府作为社会保障制度的建立者、组织者和最终风险担保者，需要为实现社会保障目标安排社会资金的筹集和分配，社会保障预算正是社会保障基金财务管理的重要手段。通过预算，在一定的保障目标下筹措资金，在一定的筹资能力下，提供公平和适度的保障。因此，社会保障预算制度的建立有助于政府管理社会保障制度，合理分配社会保障资源，保证资金的正确使用方向，能够使财政对基金的监督管理更加直接、透明。政府根据有关法律和法规，通过一定的立法审批程序制定的社会保障预算具有强制性，能够充分保证社会保障制度收入和支出的相对稳定性。

在发达国家，通常有超过20%的GDP通过社会保障系统实现收入的再分配。依据OECD的统计数据（OECD. Stat，[2018]），2013年OECD成员国公共社会支出占GDP比例平均为21.9%，其中，比利时、丹麦、芬兰和法国的公共社会支出占GDP的比例超过30%。OECD的“公共社会支出”类似我国的社会保障支出，指由政府主办的，通过公共再分配手段对低收入家庭、老年人、残疾人、患病者、失业者及年轻人等提供的应对老年、疾病、伤残、失业、生育及贫困等风险的保障性收入，收入的类型包括现金、实物、服务和税收减免等。在我国，目前还没有相对独立的社会保障统计体系，与社会保障相关的数据分散在不同类别的统计中，关于实物、服务和税收减免等社会保障支出没有相关的统计。因此，不存在与OECD可比口径的社会支出数据。如果按照林治芬（2012）给出的方法进行初步估计，2013年我国在社会保障方面的公共支出约占财政支出的1/3，约占GDP的8%⁽¹⁾。可见，这一数据远低于OECD的平均水平。尽管如此，社会保障作为社会经济发展中重要的收入分配制度安排，在收入再分配中发挥着重要的作用，因此，必然需要有计划地审慎运行，而对社会保障进行定量财务管理最有效的工具就是社会保障预算。

政府作为社会保障制度的建立者、运行监管者和最终责任担保者，为了保障制度的公平性和可持续发展，对社会保障资金的筹集和分配必然要有计划地进行。对于社会保障中的社会救助和社会福利，由于其资金来源于公共财政，一般要列入政府公共财政预算。对于以缴费或征税为主要筹资来源的社会保险，政府承担对支付缺口的补贴职责，从而也需要实行预算管理。因此，社会保障预算是一个国家社会政策发展规划的必要组成部分，也是中长期发展规划的重要组成部分。同时，社会保障预算也能支持政府有关民生的政治决策。