二、最长起诉期限
修改后的行政诉讼法第46条第2款：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。只要超过了法定的最长期限，无论出于何种原因导致，法院将不予受理，受理后也将裁定驳回起诉。不论理论界或实务界，很多人均主张这种观点，以保障行政行为高效、稳定，以免时过境迁，或难于取证、难于还原事实真相而排除合法的行政行为被推翻。
【典型案例】
温某某等人诉广东省紫金县人民政府土地行政征收申请再审一案中，最高人民法院作出（2016）最高法行申1880号行政裁定认为，本案被诉行政行为是紫金县政府、紫金县国土资源局1992年征收涉案土地的行为。本案争议的焦点是温某某等人起诉上述征地行为是否超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第46条第2款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，被诉征地行为于1992年作出，温某某等人于2015年才对其提起诉讼，超过了前述二十年的法定最长起诉期限，人民法院依法应当不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。一审法院据此驳回温某某等73人的起诉，二审法院维持一审裁定正确。前述法律规定的二十年行政诉讼最长起诉期限为不变期间，即无论相对人何时知道被诉行政行为的内容，从该行为作出之日起超过二十年，都不能再寻求司法救济，对其起诉人民法院不予受理。故温某某等人申请再审认为应当从其2014年获悉政府作出相关文件或者2015年知道自己的权益受到侵害之时起算起诉期限的理由不能成立。温某某等人申请再审还认为紫金县政府的征地行为属于无效行为，不受起诉期限限制。因该意见没有法律依据，法院不予支持。综上，作出裁定驳回温某某等人的再审申请。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第46条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第47条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
（撰写人：李小梅）
第六十六条 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。
【解释要点】
本条是关于依申请的行政不作为的起诉期限的规定。
【适用指南】
修订前的行政诉讼法第39条对作为类的行政行为的起诉期限作出了规定，对于不作为类的行政行为的起诉期限没有作出规定。在司法实践中如何适用也存在不同意见。根据涉及行政相对人合法权益的影响程度、急迫程度有所不同，行政机关需要履行法定职责的时间亦有所不同。2000年《若干解释》第39条规定了两种情况下，行政机关不作为的起算时点：一是非紧急状况下的起算时点。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。二是紧急情况下的起算时点。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。本次修法中，立法机关在作了技术处理后将上述条文上升为法律规定。行政诉讼法第47条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”
有的观点认为，根据本法第45条的规定，对于一般行政行为的起诉期限为6个月，对于不作为的起诉期限是2个月，两者不够平衡。实际上，这是对条文的一种误读。接到申请之日起“两个月”是提起诉讼的起算点，并非指不作为案件的起诉期限是2个月。那么，两个月履行期限届满之后，公民、法人或者其他组织何时提起诉讼，行政诉讼法没有规定。
对于起诉依申请不作为的，是否遵守起诉期限的规定，在制定本司法解释时争议较大，主要有三种观点：第一种观点认为，对于起诉不作为的，无须遵守起诉期限的规定。理由是：原告申请行政机关履行法定职责，如果行政机关在法定履行职责期限内不作为，原告可以继续申请行政机关履行法定职责，因此限制依申请情形下不作为的起诉期限没有必要。第二种观点认为，应当规定两年的起诉期限。对于依申请情形下的不作为，如果起诉人有通过诉讼程序解决的意愿的，应当尽快通过诉讼程序解决，起诉期限不应当完全掌握在起诉人手中。由于这种案件比较特殊，不宜适用6个月的一般起诉期限，可以在5年和6个月之间确定一个期限，其中2年是比较合适的起诉期限。理由是：第一，民事案件的诉讼时效一般为2年，可以借鉴。第二，2000年《若干解释》中也对行政机关未履行教示义务的起诉期限确定为2年，在依申请不作为案件中，行政机关也一定没有履行相应的教示义务，应当适用2年的起诉期限。[1]第三种观点认为，应当规定6个月的起诉期限。理由是：依申请不作为的情况下，不作为的结束时点是法定的，这种不作为与作为类的行政行为所产生的法律效果是一样的，起诉人此时已经知道自身合法权益受到损失，应当及时行使自己的诉讼权利。
经过讨论，比较一致的观点是，对于依申请不作为的案件应当确定起诉期限。理由是：第一，行政不作为属于行政行为的一种，其产生的法律后果与作为类的行政行为没有本质上的不同。起诉人对自身合法权益受损应当及时寻求司法救济。第二，行政诉讼法修改之后，起诉期限已经从过去的3个月延长到6个月，并且规定了5年和20年的最长起诉期限，起诉人的合法权益已经得到比较充分的保障。第三，域外行政诉讼制度一般也确定了依申请不作为的起诉期限。例如，德国行政诉讼中，一般起诉期限是1个月。对于不作为案件，起诉期限在实质意义上是不必遵守的，但是在审判实践中却在事实上把一年期限作为确定法律保护需要之失效或者丧失的标准。[2]在法国，依申请的不作为，行政机关对公民的请求不答复的，在提出请求满4个月的2个月内起诉（法国一般期限是2个月）；如果是依职权的不作为，起诉期限为30年，当事人可以在30年内随时向行政机关提出请求。[3]据此，本条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”
【疑难解答】
需要注意的是，本条规定的“行政机关履行法定职责期限届满之日”是指行政诉讼法第47条第1款规定的两种情形：1.2个月。即公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。2.如果法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。这一规定包括以下内容：（1）“申请保护其人身权、财产权等合法权益”是一个涵盖性很强的概念，既可以包括公民举报、投诉、控告等行为，也可以包括公民申请行政许可、行政登记等行为，对于后一类行为，法律法规一般规定了履行职责的期限，而对于前一种行为，法律法规则没有相应规定。如果法律、法规没有规定履责期限，则适用本法规定的“两个月”期限。一般来说，对于行政机关履责期限应当由行政程序法来规定，由于我国缺乏行政程序法的规定，本条规定实际上是明确了行政机关的按期履行的法定义务。（2）如果规章和规章以下规范性文件规定了履行职责的期限，仍然适用本条2个月的期限。在修法过程中，我们认为，规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的规定，一般体现了具体行政公务的特征，也有利于行政机关提高效率，在现行法律法规缺乏相应规定的情况下，可以适用该期限的规定。在讨论过程中，有人提出，如果法院认可规章和规章以下规范性文件制定的履责期限，可能导致规章和规章以下规范性文件规定较长的履责期限。最后，本条将履责期限除外规定的权力赋予法律和法规。2000年《若干解释》第39条的相应规定不再适用。
在司法实践中，需要注意依职权不作为情形下不适用本条规定。行政诉讼法第47条第1款的规定仅仅是关于依申请的情形下不作为的起诉期限的起算点，对于依职权履行法定职责的情形没有规定。据此，对依职权不作为的情形，也不适用本条规定。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第47条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
（撰写人：梁凤云）
第六十七条 原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。
起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案。
【解释要点】
本条是关于行政诉讼法第49条第2项规定的“有明确的被告”和对起诉状所列被告不明确的具体处理程序。
【适用指导】
行政诉讼法第49条第2项规定，提起诉讼应当有明确的被告。但对于什么是“有明确的被告”，法律并未作出进一步的解释。实践中，各地法院对此存在不同认识，在司法裁判中也按照不同的标准掌握。这就导致裁判尺度不统一，有必要通过司法解释对此加以明确。本次司法解释的制定过程中，参照了《民诉解释》的相关规定。《民诉解释》第209条规定：“原告提供被告的姓名或者名称、住所等信息具体明确，足以使被告与他人相区别的，可以认定为有明确的被告。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正。原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予受理。”因此，明确的被告，不仅要求起诉人起诉时必须要有准确的被告名称表述，而且还要能够初步证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果起诉人所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出的，被告不适格的，人民法院应当向起诉人释明，要求其更换正确的被告；起诉人坚持不予变更的，人民法院可以依法裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。
【疑难解答】
[1] 2000年《若干解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”
[2] ［德］弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第293页。
[3] 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第707页。