三、起诉期限与诉讼时效的区别

诉讼时效作为民事实体法上的法律制度，又称为消灭时效，意为权利人不行使权利的法律事实持续满一定期限后该权利人丧失权利的法律效果。行政诉讼中的起诉期限与民事诉讼中的诉讼时效存在以下区别：1.二者性质不同。起诉期限是诉之合法的要件，即起诉能够被法院予以受理的法定条件，规定在行政诉讼法中，系诉讼程序法律制度；诉讼时效是诉之有理由的要件，即原告的诉讼请求能够成立的前提。诉讼时效属于民事实体法律制度。2.二者立法目的不同。行政诉讼法中之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为申请救济，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，既影响了行政效率，又将给行政管理秩序带来混乱。民事实体法中规定诉讼时效，其目的在于经过法定期间使原权利人丧失权利，使长期存在的事实状态合法化，有利于经济秩序和法律秩序的稳定。3.二者的起算时间不同。行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道具体行政行为之日起计算，其采取的是客观行为的标准，强调“行为”；而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起，以当事人主观感知权利被侵害为标准，强调“权利”。4.二者的期间有无变化不同。起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形。除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以对被耽误的法定期限予以延长。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。5.人民法院对二者超过法定期间的处理方式不同。人民法院可以依职权审查起诉期限。相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予立案；立案后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。通常情况下，人民法院不主动审查诉讼时效问题。而且，它不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人并不丧失起诉权。经人民法院审理超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求，即当事人丧失的是胜诉权。

（撰写人：李小梅）

第六十五条 公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。

【解释要点】

本条是关于最长起诉期限的解释。

【适用指南】

为避免行政机关故意不制作、不送达决定书，不告知行政行为的现象出现，最高人民法院执行解释曾作了若干针对性的规定。主要是：1.明确行政机关不制作不送达法律文书情况下，只要能证明行政行为存在，人民法院即应当依法受理。（2000年《若干解释》第40条）2.明确未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。（2000年《若干解释》第41条）3.明确相对人不知道行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年，其他行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。（2000年《若干解释》第42条）修改后的行政诉讼法第46条，将上述的三个起算点改为两个，尤其是在最长起诉期限问题上，将“不知道行政行为内容”这一适用条件取消，那么，第46条第2款规定的最长起诉期限与第1款一般起诉期限之间的关系是什么，本次诉讼法司法解释予以了回应。本条就是对当事人不知道行政行为内容的起诉期限的计算及最长起诉期限作出规定。

一般情况下，行政机关作出行政行为，应当告知相对人具体行政行为的内容，同时，相对人的起诉期限也要以相对人知道行政行为内容之日为起算点，这是因为：行政机关作出行政行为的目的是对相对人的权益产生影响，或者对相对人赋予权利，或者对相对人设定义务。因此，这种影响或结果只有相对人知道行政行为的内容时才发生法律效力。例如，行政处罚法第40条规定，行政处罚决定书作出后，行政机关应当及时向当事人宣告。当事人在场的，行政机关应当在宣告后将处罚决定书当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的规定，将行政处罚决定书送达当事人。这表明，行政机关的行政行为内容只有送达当事人之后，才能对当事人发生法律效力。如果未送达当事人或者只送达一方当事人的，应视为行政程序未完成，对当事人不具有约束力。因此，行政行为为相对人所知晓，是其发生法律效力的时间，也是起诉期限开始计算的时间。但审判实践中常发生行政机关不告知相对人行政行为的内容，待相对人知道行政行为内容时，已超过起诉期限，无法行使诉权。因此，有必要对此种情况下，相对人所享有的诉权进行规定。

本次司法解释第64条和第65条解决这一问题。二者的关系是：从第65条规定的相对人“不知道行政机关作出的行政行为的内容”的条件反推，第64条的相对人是“知道行政行为内容”的。所谓“知道行政行为内容”与“知道作出行政行为”不同。“知道作出行政行为内容”不仅包括相对人知道行政机关已经作出行政行为，还要使相对人知道其作出行政行为的具体内容，包括认定的事实、理由、法律依据和处理内容等。因此，第64条的完整意思是，当事人虽然知道行政行为内容，但是，行政机关未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。

第65条针对的是行政机关作出行政行为之后，未告知行政行为内容、诉权和起诉期限的情形。“行政机关未告知行政行为内容”包括的情形有：行政机关告知了行政相对人内容，未告知利害关系人内容；行政机关既未告知行政相对人，也未告知利害关系人；行政机关告知了利害关系人，未告知行政相对人。从相对人的角度讲，“不知道行政行为内容”一定“不知道诉权和起诉期限”，“不知道行政行为内容”吸收了“不知道诉权和起诉期限”。因此，本条仅规定了“不知道知行政行为内容”。本条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。”也就是，如果相对人知道了行政行为的内容，则衔接到第41条规定的起诉期限。而如果相对人始终不知道行政行为的内容，则适用最长起诉期限，即行政诉讼法第46条第2款规定的，一般行政案件自行政行为作出之日起5年，不动产案件自行政行为作出之日起20年。据此，新司法解释实际沿用了执行解释关于最长起诉期限的适用条件，即“不知道知行政行为内容”。这里的“20年最长起诉期限”借鉴了民法总则第188条：“诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长”的规定，而“5年最长起诉期限”则是根据行政审判司法实践需要创制的起诉期限。

【疑难解答】

司法实践中，关于行政诉讼中的起诉期限规定：