第五节 银行不良资产行业发展的历程

银行业不良资产行业是一个相对年轻的行业，它的产生源于四大金融资产管理公司的成立，从1999年算起，至今不足20年，大致可分为三个阶段：早期的政策性不良资产收购和处置阶段，从1999年至2003年底；中期的商业化收购和处置转型阶段，从2004年至2011年底；现阶段的全面商业化收购和处置阶段，从2012年至今。三个阶段并没有严格的时间划分和事件标志，在划分时仅是依据每个阶段呈现出的不同特点。

一、政策性不良资产收购和处置阶段

1997年亚洲金融危机爆发，对我国金融体系冲击较大，金融体系比较脆弱，银行体系内不良资产问题比较突出，国有银行不良资产贷款率居高不下，据统计，当时我国银行体系的不良贷款率高达25%，为解决国有银行不良资产难题，维护金融体系的稳定，1999年，国务院先后印发《国务院办公厅转发人民银行、财政部、证监会关于组建中国信达资产管理公司意见的通知》（国办发〔1999〕33号文）、《国务院办公厅转发人民银行、财政部、证监会关于组建中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司和中国东方资产管理公司意见的通知》（国办发〔1999〕66号文），信达、华融、长城、东方四家金融资产管理公司相继成立，由财政部作为唯一股东向每家公司注资100亿元，按照对口收购原则，信达从中国建设银行收购3730亿元资产，华融从中国工商银行收购4077亿元，长城从中国农业银行收购3458亿元，东方从中国银行收购2674亿元，共计13939亿元。收购资金来源于人民银行再贷款以及向原剥离银行发行金融债券，其中人民银行发行5700亿的再贷款，金融债券8200亿元，期限为10年，利率2.25%。由于按账面价值收购，因此四大国有银行将近1.4万亿的不良贷款，转换成5700亿元现金和8200亿元可定期收到利息的债券，将不良资产转换成了优质资产，四大国有银行不良贷款率平均下降约10个百分点。此次剥离实际上是国家对银行的注资行为，财政部对银行的不良资产买了单，在四大金融资产管理公司向对口银行发行金融债券后，财政部即下文表示对金融债券提供偿还资金支持。2009年9月，在金融债券即将到期前，财政部发布通知，将金融债券期限延长至20年，并继续对债券本金及利息提供偿还支持。2010年，为了支持中国信达资产管理公司商业化转型和股改，根据国务院批准的整体改制方案，财政部成立共管基金，用于管理和偿还金融债券，金融债券不再列入中国信达资产管理公司的资产负债表，共管基金的资金来源为原剥离银行中国建设银行和中国信达在共管基金存续期内应缴纳的企业所得税以及财政部拨入的其他资金。

收购13939亿元不良资产后，如何开展不良资产处置业务，是摆在四大金融资产管理公司面前的新课题新任务，毫无先前经验，基本上是“摸着石头过河”，最开始阶段仍以逐户追偿为主，然而面对规模庞大的不良资产，再加上金融资产管理公司成立之初，人员不多，逐户追偿的处置方式显得效率低下，难以满足金融资产管理公司“快速回现”的要求。正在中国对不良资产处置一筹莫展之际，华尔街的金融大鳄瞄上了中国不良资产这个“金矿”，他们向金融资产管理公司介绍外国不良资产处置经验的同时，开始参与到不良资产的处置。为了规范吸收外资参与金融资产管理公司的资产重组与处置，同时引进先进管理经验、资金和技术，2001年10月26日对外贸易经济合作部、财政部、中国人民银行发布《金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置的暂行规定》，正式打开了外资进入中国不良资产的大门。2001年11月29日，华融资产管理公司率先通过国际公开招标向摩根斯坦利、雷曼兄弟、所罗门美邦、KTH基金等组成的投标团打包出售了四个资产包，账面价值共计108亿元人民币。之后，信达、长城、东方、华融又陆续将多个不良资产包转让给外资投行。随着转让过程中一些不规范问题的出现，国家逐渐加强了外资参与不良资产行业的监管，随着政策性不良资产处置的尾声，2005年左右外资机构逐渐退出中国市场，据不完全统计，自2001年至2005年，外资机构共计收购了账面价值约500亿元人民币的不良资产，是这一时期不良资产市场的重要参与者之一。

在大规模转让给外资机构的同时，金融资产管理公司也在按照1999年7月30日国家经贸委（2003 年被撤销，相关职能并入发改委、商务部）、中国人民银行颁布的《关于实施债权转股权若干问题的意见》，对原国家经贸委列入推荐实施债转股名单的580户国有企业进行政策性债转股，累计转股债权共计4000余亿元。

在政策性收购和处置阶段，国家给予了四大金融资产管理公司很多政策优惠。2001年2月15日财政部、国家计委发布的《关于对金融资产管理公司收购和处置不良资产免收部分行政事业性收费的通知》（财综字〔2001〕7号）规定：资产公司在收购和处置不良资产，办理资产过户、登记、抵押等事项过程中，除依照国家有关规定缴纳证照工本费外，免予缴纳有关土地登记费和土地抵押登记费、房屋所有权登记费和抵押登记费、企业注册登记费和抵押登记费、车辆检测费和过户费等。该通知已于2006年3月1日失效。2001年2月20日财政部、国家税务总局发布的《关于中国信达等四家金融资产管理公司税收政策问题的通知》（财税字〔2001〕10号）规定：资产公司销售转让和租赁抵债资产，免缴增值税、营业税；不良债权产生的利息收入，免缴营业税；对抵债资产，免缴有关契税、房产税和城镇土地使用税以及土地增值税；成立时设立的资金账簿免缴印花税等。2001年10月25日最高人民法院《最高人民法院关于国有金融资产管理公司处置国有商业银行不良资产案件交纳诉讼费用的通知》（法〔2001〕156号）明确金融资产管理公司所涉及的银行不良资产案件的诉讼费可以半费，适用期限至2006年2月28日废止。2006年最高人民法院又印发《延长国有金融资产管理公司处置国有商业银行不良资产案件减半缴纳诉讼费用期限的通知》（法〔2006〕100号），将第156号文件的有效期延长至2009年2月28日。

这一阶段是我国不良资产行业发展的初期阶段，以政策性风险化解为主要任务，前期政策法规不到位，实务经验也较为缺乏，社会投资者参与较少，是一个比较特殊的行业。

二、商业化收购和处置转型阶段

随着第一轮政策性不良贷款的剥离，国有银行的资产得到优化，不良贷款率大幅度降低，然而与国际标准、与其他国际银行相比，我国国有银行不良贷款率仍处于高位，难以达到现代化金融企业的水平，在中央明确对国有银行实行重组改制和上市的改革目标下，国有银行开始进行第二轮不良资产的剥离，率先剥离的是中行、建行、工行和交行。

2004年4月28日，财政部发布《金融资产管理公司商业化收购业务风险管理办法》（财金〔2004〕40号），开始允许并规范金融资产管理公司开展商业化不良资产收购业务。2004年6月，人民银行和财政部决定剥离中行、建行本金2782亿元不良资产，此次剥离不再采用1999年按账面价值收购方式，而是采用整包转让，四家金融资产管理公司按照“债权金额的15%和户数的4%”进行尽调，然后对整包报价，由人民银行、财政部和银监会组成的评定小组做出最终评定，最终信达夺标，成为两个资产包的一级批发商。2004年11月，信达与东方资产管理公司签署了《债权转让协议》，将从建行剥离的1289亿元可疑类贷款批发转让给了东方资产管理公司。由于信达一开始便抢占了产业链的上游，资产规模急剧增大，由此拉开了与其他三家的差距，牢固树立了在不良资产行业的地位。此外，银行在探索不良资产商业化处置中，仍然以定向的方式直接将不良资产转让给金融资产管理公司处置，2004年6月正在准备上市的交通银行剥离了650亿不良资产给信达，2005年初，建行又向信达剥离569亿元不良资产。

2005年6月，工商银行不良资产的剥离工作开始启动，此次剥离，人民银行和财政部决定不再采用整包转让的方式，而是采用更加市场化的方式，即分包转让，将工商银行本金4590亿元不良资产分为35个资产包，四大金融资产管理公司分别报价竞标，最终华融中标3个资产包，长城中标17个资产包，东方中标10个资产包，信达中标5个资产包。

2004年至2005年的银行不良资产剥离，虽然给予金融资产管理公司的尽调时间有限，并划定了尽调范围，但与1999年第一次剥离相比，确实发生了质的变化，开始尝试在不良贷款收购环节引入商业化因素，银行开始商业化处置不良资产，金融资产管理公司开始开展商业化收购不良资产，双方开始用商业化的方式运作不良资产，这不仅是我国银行不良资产市场开始形成和完善的标志，更是双方现代化公司治理机制的开始，金融资产管理公司不再完全是政策性金融机构，逐渐开启了商业化转型之路。2005年至2006年，财政部、银监会等有关部门讨论并出台了《关于金融资产管理公司改革发展的意见》，从而进一步明确了金融资产管理公司向现代金融服务业转型的基本原则、条件和方向，具体的业务拓展到风险投资及担保、金融租赁、风险管理咨询、投资咨询、信用评级、征信服务、财务顾问、信托业务、汽车金融服务等多个方面，并给予三年转型的过渡期。按照有关要求，金融资产管理公司在政策性不良资产处置和商业化不良资产收购过程中实行分账管理。在四大金融资产管理公司商业化转型过程中，还接受监管机构的委托，对出现财务问题或经营问题的证券公司、信托公司等金融机构进行托管、清算和重组，并通过发起设立或收购相关公司，开始多元化金融布局，不再局限于银行业不良资产领域的收购和处置，逐步发展成为综合金融服务平台。

这一时期其他银行为了股份制改革和向现代化企业转变，也陆续开始处置不良资产。2007年在中行、建行、工行和交行商业化转让不良资产的经验基础之上，深圳商业银行（后被平安银行合并）、华夏银行、光大银行、广东发展银行等股份制银行为提高不良资产处置效率，陆续推出价值从数亿至数百亿不等的资产包，邀请四家金融资产管理公司独立尽调、竞价购买，此次收购又向商业化迈出了重要一步，是完全意义上的商业化。

三、全面商业化收购和处置时期

全面商业化收购阶段和转型阶段没有明显的时间划分，大概在2010年之后，金融资产管理公司完全以竞标等商业化方式开展不良资产收购，进行自负盈亏的处置。银行业不良资产行业迈进全面商业化收购和处置阶段的表现主要有以下几点：

（一）《金融企业不良资产批量转让管理办法》的制定，进一步规范一级市场

2012年1月18日财政部、银监会联合发布的《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号），第一次有针对性地对不良资产的转让市场进行规范，规范了金融企业转让不良资产的行为，也为金融企业转让不良资产提供了法律依据和参考。

（二）四大金融资产管理公司全面商业化转型

随着政策性不良资产处置任务的逐渐完成、三年过渡转型期的结束，四大金融资产管理公司全面向商业化迈进，2010年6月信达率先股改，并于2013年12月在港交所上市，2012年10月华融完成股改，于2015年10月亦在港交所上市。2015年8月中国长城和东方两家资产管理公司的股改方案获得国务院批准同意，2016年两家公司也相继完成股改。四大金融资产管理公司的股改意味着自身从政策性机构向商业化机构的转变，自身可以依市场化的方式参与不良资产市场，而非完全依国家政策指令。

（三）地方资产管理公司崛起，参与主体多元化

2013年11月28日，中国银监会发布《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》，允许各省设立或授权一家地方资产管理公司，参与本省范围内金融企业不良资产批量收购和处置业务。截至目前，地方资产管理公司已经扩容至43家，地方资产管理公司的出现，打破了四大金融资产管理公司在一级市场的垄断，为一级市场注入了新的活力。此外，随着不良资产的急剧上升，更多的民营资产管理公司参与到不良资产行业，有时候他们不满足于只参与到二级处置市场，他们更希望直接从银行收购资产包，在2017年4月25日中国银监会办公厅《关于公布云南省、海南省、湖北省、福建省、山东省、广西壮族自治区、天津市地方资产管理公司名单的通知》（银监办便函〔2017〕702号）出台前，他们往往从银行直接收购10户以下的资产包，他们的参与使不良资产市场参与主体更加多元化，市场呈现欣欣向荣之趋势。

（四）不良资产供给急剧上升，加速行业发展

2013年开始，国内宏观经济经济运行面临较大的下行压力，出现了地方债务增长过快、产能过剩等问题，商业银行体系内的不良资产逐渐暴露，不良率急剧上升。自2013年起江浙等长三角地区开始大规模出现不良资产，随后向内地省份开始蔓延。据银监会公布的数据显示，自2013年一季度至2016年三季度，我国商业银行不良贷款余额和不良资产率连续15个季度“双升”，不良资产余额从5265亿元增长到14939亿元，增幅达284%，不良资产率从0.96%增长到1.76%，2016年四季度至2017年二季度不良资产率有所下降，为1.74%，但不良资产余额继续上升至16538亿元，四年时间不良资产余额增长三倍。然而，银行业不良资产的实际情况可能远比银监会公布数字更加严峻，根据高盛、波士顿等机构预测，我国商业银行潜在不良贷款率为8%～10%，不良资产余额在10万亿以上。不良资产规模的持续增长，吸引了众多投资机构。