3. 6 小结

本章通过构建理论模型考察了分权体制下，不同政府目标对公共品提供的影响。研究发现，当施政目标更加偏向GDP增长时，地方政府为吸引投资而实施的打到底线的竞争，会导致公共品尤其是非生产性公共品提供的不足，并且导致整个社会福利的损失。随着生活水平的不断提高，人们对政府提供的非生产性公共品的需求会日益增加，而以GDP增长为主要目标的地方政府会更加偏离居民的福利。

中国的教育、医疗、文化和社会保障等公共支出几乎全部是由地方政府承担的。但是分税制改革之后，随着地方政府的财政收入占总财政收入比重的下降，地方政府事权和财力的不匹配越来越严重。而县、乡两级基层政府，更是承担了教育、医疗等大的公共支出项目，其财政收入又被上级政府层层抽成，财力更是捉襟见肘。更重要的是，地方政府围绕吸引投资促进GDP增长而出现的过度竞争，一方面使得其偏向于给企业提供各种优惠政策和税收减免，另一方面使得其财政支出结构偏向基础设施和基本建设，最终使非生产性公共服务的提供严重不足。

虽然中央政府可以通过集中中央财政来取代地方政府进行教育、医疗和社会保障等方面的支出，但是在中国这种面积和人口双重意义上的大国，中央政府难以掌握在地方提供公共品的效率信息，也不了解当地居民的偏好等信息，因此地方公共品的提供仍然主要依赖于地方政府。但将公共品提供分权到地方政府之后，现有的激励机制又造成了地方政府严重的支出结构偏向，以及教育、医疗、住房、环保等公共服务严重缺失。这不仅影响了当前居民福利的提升，而且不利于经济的长期可持续发展。

近年来中央政府也已经认识到这种政府过度竞争的的代价，并且提出了“转变经济增长方式”和“科学发展观”等理念来试图纠正地方政府的传统行为。但是正如本章所揭示的，地方政府打到底线的竞争是内生于分权体制下的政治晋升激励的。中央政府如果想扭转目前地方政府的有偏向的公共支出结构，就必须对现有的官员激励机制做出改革，而不是流于表面的宣传。其中最关键的是，改进对地方政府以GDP为基础的相对绩效评估体系，进一步增大其他目标的权重，如社会发展、环境保护等。同时，进一步完善地方治理和基层民主，推进财政预算的公开透明和民主监督，改变目前地方政府的短视和唯GDP增长的行为，使其同时关注社会发展和经济发展。