第1章　导论

1﹒1　研究背景

1﹒1﹒1　节能是解决中国能源消费量和碳排放量过快增长、空气污染日益严重的根本途径

1978年至2010年，中国国内生产总值（GDP）年均增长9﹒5%，2010年达到40﹒12万亿元，约合5﹒4万亿美元；在经济增长驱动下，能源消费总量持续快速增长，2010年达到30﹒80亿吨标准煤。^[1]2010年，中国一次能源消费量占世界能源消费总量的20﹒3%，超过了美国的19﹒3%，成为能源消费最多的国家。^[2]

在一次能源消费中，煤炭消费量占中国能源消费总量的比重已由建国初期的90%以上下降到改革开放初期的70%；1980—2000年，该比重维持在70%～80%，经历了小幅上升而后下降的过程；2010年下降至68﹒0%。尽管如此，煤炭在我国能源消费中的主体地位短期内难以根本改变。与此同时，石油的消费量呈快速增长趋势，机动车保有量的快速增长是主要驱动因素。

能源消耗是中国大气污染日益严重、温室气体排放快速增长的主要诱因。中国的大气环境污染以煤烟型为主，主要污染物是颗粒物和SO₂，部分大城市如北京、上海、广州等，属于煤烟型与机动车尾气污染并重类型。^[3]2013年1月华北大部出现了持续时间长、污染严重的大范围强雾霾天气，中科院等的相关研究认为大气污染是产生该次雾霾的主要原因，其中工业和燃煤排放、汽车尾气等是主要污染源。^[4]与此同时，中国燃料消费的碳排放总量居世界第一位，2010年中国燃料消费CO₂排放总量为72﹒171亿吨，占当年世界排放总量的23﹒84%^[5]，2011年该比例上升为26﹒38%^[6]，中国面临越来越大的国际压力。

节能是缓解中国能源消费总量和碳排放总量过快增长、减轻空气污染的根本途径。一方面，采取技术上可行、经济上合理、环境和社会可接受的一切措施，来提高能源资源的利用效率，降低单位产出的能源消耗。当前，与世界平均水平和主要发达国家相比，中国的能源利用效率偏低。2009年，中国的单位GDP能耗为4﹒88吨标准油／万美元，是世界平均水平的2﹒31倍、经济合作与发展组织（OECD）平均水平的4﹒03倍、美国的3﹒78倍、德国的4﹒36倍、日本的7﹒63倍。同时，与其他“金砖国家”相比，中国的单位GDP能耗是巴西的2﹒19倍，是印度的95%，是俄罗斯的46%。^[7]以世界平均水平为标杆，中国在提高能源利用效率方面有巨大潜力（见图1-1）。

与此同时，中国能源利用效率呈现较大的区域差异。以省级行政区为例，2009年单位GDP能耗较低的北京为0﹒606吨标准煤／万元，广东为0﹒684吨标准煤／万元，上海为0﹒727吨标准煤／万元，而同期的宁夏为3﹒454吨标准煤／万元，青海为2﹒689吨标准煤／万元，山西为2﹒364吨标准煤／万元。城市能效间的差距更加明显。2009年在有观测值的214个城市中，城市平均值为1﹒43吨标准煤／万元，能耗强度最大的是石嘴山市的6﹒75吨标准煤／万元，是均值的4﹒7倍；能耗强度最小的是汕尾市的0﹒528吨标准煤／万元，仅是均值的36﹒9%。与国家间诸如社会制度、技术封锁等限制相比，中国各地区的社会制度、经济运行规则和金融、财政、税收等宏观经济政策基本一致^[8]，缩小地区能源消费强度差距是当前技术经济条件下实现中国总体能源消费强度下降的重要途径。

另一方面，积极开发太阳能、风能等可再生能源，加快可再生能源对化石能源的替代，抑制化石能源消费量的过快增长是节能的重要内容。由于化石能源的不可再生性，在当前经济、技术可行的条件下，应大力发展可再生能源。2009年，中国水电、风电、生物质发电，以及包括沼气、太阳能在内的可再生能源应用量约合2﹒68亿吨标准煤，占当年能源消费总量的8﹒7%。^[9]在能源短缺、环境污染、气候变化等严峻形势下，加快发展可再生能源是一个重要的破解途径。

1﹒1﹒2　地方政府已成为节能监管和政策执行的主体，节能评价指标是落实国家节能战略的重要抓手

改革开放之初，国民经济沿袭原有的计划经济体制，在工业领域尤甚。这一时期所形成的节能监管体系具有计划经济时期的基本特征，体现为：综合经济部门制定节能政策—专业工业部门执行节能政策—下属工业企业落实政策措施。这种节能政策及其执行机制与以国营经济为主体的能耗结构相一致。1992年以后，国家经济体制改革的步伐加快。大批国有企业改制，一部分中央直属企业完成股份制改造，实行属地化管理，由企业所在地政府管理。与此同时，乡镇企业的发展带动民营企业快速发展。由地方政府直接管理的企业迅速扩张，而由国务院工业部门直接或间接管理的企业不断减少。2000年以后，随着中国加入世界贸易组织（WTO），节能行业主管部门大多已经转制为工业行业协会，中央工业部门垂直监管功能大为弱化。^[10]

改革开放以来，我国国有及国有控股企业在工业总产值中的比重呈快速下降趋势，由改革开放初期的近80%，下降为2011年的26﹒2%。其中，国有企业的比重也呈下降趋势，由2001年的18﹒1%下降到2011年的7﹒9%，国有企业中的中央企业的比重2011年下降为4﹒7%（见图1-2）。一方面，国有及国有控股企业在工业产值中的比重持续下降；另一方面，中央国有企业的比重持续下降，中央政府及其职能部门在节能政策执行中的作用大为削弱。

随着国有企业改制和非国有企业的快速发展，中央政府职能部门节能监管和执行能力弱化的同时，地方政府节能监管和政策执行的地位越来越重要。2006年8月，国务院颁布《国务院关于加强节能工作的决定》，明确了实现“十一五”节能目标的具体方法，即建立节能目标责任制和评价考核体系。随后，国务院将“十一五”单位GDP能耗在2005年基础上下降20%的总体目标分解为各地区节能目标，并明确了地方政府主要领导是节能工作的第一责任人。2007年10月，全国人大常委会通过修订后的《节约能源法》，将节能目标责任制写入法律。由此，确立了节能目标自上而下的分解、执行和考核的节能目标责任制度，地方政府在节能政策执行体系中扮演了核心的角色。^[11]

本质上，节能目标责任制是对地方政府节能管理效果进行考评的制度，节能评价指标是将中央政府节能目标转化为地方政府加强节能监管、贯彻节能政策的重要载体，是落实国家节能战略的重要抓手。节能评价指标的合理性对激励地方政府真正节能、规范地方政府节能行为，以及节能目标的实现都十分重要。

1﹒1﹒3　现行节能评价指标不利于地方政府形成合理的节能激励，深入的评估是节能指标改进的重要依据

“十一五”节能目标责任制的实施，为节能目标的完成提供了重要保障。2010年，中国单位GDP能耗为1﹒033吨标准煤／万元^[12]，比2005年下降19﹒06%，基本完成“十一五”单位GDP能耗下降20%的目标。作为重要的节能政策执行机制，节能目标责任制功不可没。同时，以万元GDP能耗下降率为核心的节能指标存在诸多不足：

第一，难以抑制能源消费总量的快速增长。^[13]2002年以来，中国能源消费总量的增长显著加快，以年均9﹒31%的速度增加，显著快于1990—2002年4﹒08%的年均增长率。2005—2010年，尽管中国为节能付出了巨大努力，包括政策和管理、资金投入、机构建设等，但是仍未遏制能源消费总量的快速增长。

“九五”计划提出万元GDP能耗下降22﹒7%的目标，实际下降达到27﹒1%，该时期能源消费总量累计增长1﹒44亿吨标准煤。“十一五”同样设定了节能目标，能源消费总量增加8﹒89亿吨标准煤，远远大于“九五”期间新增的1﹒44亿吨标准煤。“十五”计划未提出万元GDP能耗下降率目标，万元GDP能耗上升1﹒8%，能源消费总量增加9﹒05亿吨标准煤。与“十五”时期对比，在节能目标约束下，“十一五”时期新增的能源消费量与无节能目标约束的“十五”能源增量基本相当（见表1-1）。

第二，万元GDP能耗下降率指标下，地方政府节能激励还存在做大GDP的非节能激励、经济增长速度越快节能约束越小等问题。^[14]GDP增长率越高，万元GDP能耗下降率目标就越容易完成。如果各地区分配了相同或相近的节能目标，不同地区GDP增长率差异越大，不同地区以能源消费的收入弹性表征的节能约束的差异就越大，从而出现地区间节能进度分化的不公平现象。^[15]而且，在分级核算的节能统计体制下，地方政府既是节能的被考核者，也是自身节能统计的实施者，加之地方政府GDP的强激励模式为行政干预统计数据提供了制度基础，增大了地方政府为完成节能目标而不采取真实节能行动的机会主义风险。

一般而言，真实节能构成了地方发展GDP的制约因素，可能对地方招商引资、增加财政收入造成一定程度的负面影响。^[16]尽管节能目标的完成情况对地方官员的政治晋升具有“一票否决”的优先性，但由于地方政府缺乏节能的内在动力，节能激励在经济增长强力激励模式下，仍然被扭曲了。2010年，多地区出现了“极端节能”“休眠管理”现象^[17]，通过节能政策低质量的执行，追求立竿见影的效果，忽视长远节能方案^[18]，能源消费数据省区市和国家衔接不上^[19]，削弱了政策执行的基础，等等。这些现象的背后，实际上是在特定节能激励下，地方政府采取的节能机会主义行为，与真实节能的初衷相违背。

当国家节能政策的落实越来越依赖地方政府，地方政府节能激励的合理性和有效性影响着地方政府公共资源在节能领域的投入和特定节能资源的配置模式，也决定着地方政府是否采取行动、推动真实节能。基于此，在节能目标责任制框架下，节能评价指标如何塑造地方政府的节能激励，经济增长的强激励如何对节能激励造成影响，通过对万元GDP能耗下降率指标的评估，分析其与节能内涵的匹配性、节能激励的有效性、对节能资源配置的引导作用，探讨节能评价指标的改进思路，是本章着重研究的问题。

注释

[1]该数据采用电热当量法计算，按发电煤耗法计算的能源消费总量为32﹒49亿吨标准煤。参见《中国能源统计年鉴2011》。

[2]BP，2011．BP Statistical Review of World Energy June 2010．British Petroleum，London．

[3]参见郝吉明、马广大、王书肖：《大气污染控制工程（第三版）》，北京，高等教育出版社，2010。

[4]参见王炬鹏：《中科院专项研究强雾霾天气原因——污染排放为主因》，载《中国青年报》，2013-02-16。

[5]IEA，2012．IEA Statistics CO2 Emission from Fuel Combustion：Highlights（2012 Edition）．International Energy Agency，Paris．

[6]BP，2012．BP Statistical Review of World Energy June 2011．British Petroleum，London．

[7]参见《中国能源统计年鉴2011》。

[8]参见史丹：《中国能源效率的地区差异与节能潜力分析》，载《中国工业经济》，2006（10）。

[9]参见国家发改委：《可再生能源发展“十二五”规划编制工作方案》，2010。

[10]参见齐晔：《中国低碳发展报告（2013）——政策执行与制度创新》，北京，社会科学文献出版社，2013。

[11]参见齐晔：《中国低碳发展报告（2013）——政策执行与制度创新》，北京，社会科学文献出版社，2013。

[12]GDP采用2005年可比价格。

[13]除此之外，以万元GDP能耗下降率为核心的节能评价指标，还存在诸如不利于发展可再生能源、以技术节能为导向的考评体系难以有效激励结构节能和管理节能等不足，详细分析参见3﹒2﹒3节。

[14]此处仅简述万元GDP能耗下降率指标下，节能激励存在的部分问题。关于节能激励机制的详细分析，参见4﹒3节。

[15]例如，“十二五”初期（2011—2012年），万元GDP能耗下降率指标完成情况出现了明显的分化，北京前两年已经完成“十二五”目标的66﹒9%，上海完成了70﹒9%。与此同时，海南、青海和新疆则出现了万元GDP能耗不降反升的情形。

[16]Eaton，S﹒，Kostka，G﹒，2014．Authoritarian Environmentalism Undermined？Local Leaders’Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China．The China Quar‐terly 218，359-380．陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，载《经济研究》，2009（7）。

[17]Kostka，G﹒，Hobbs，W﹒，2012．Local Energy Efficiency Policy Implementation in China：Bridging the Gap between National Priorities and Local Interests．The China Quarterly 211，765-785．Li，J﹒，Wang，X﹒，2012．Energy and Climate Policy in China’s Twelfth Five‐year Plan：A Paradigm Shift．Energy Policy 41，519-528．

[18]Eaton，S﹒，Kostka，G﹒，2014．Authoritarian Environmentalism Undermined？Local Leaders’Time Horizons and Environmental Policy Implementation in China．The China Quarter‐ly 218，359-380．

[19]Holz，C﹒A﹒，2014．The Quality of China’s GDP Statistics．China Economic Review 30，309-338．