第2章 地方政府节能激励的制度基础
2﹒1 地方政府经济增长的激励机制与节能激励扭曲
改革开放以来，中国的经济发展取得了巨大成就，如何解释中国经济增长奇迹成为学术界关注的热点问题。一个共识是：地方政府在推动经济增长中发挥着十分重要的作用。[1]随着制度经济学在解释经济增长上提供的崭新视角，分析地方政府及其官员经济增长的激励模式无疑成为关注的焦点。能源为经济增长提供不可或缺的物质基础，驱动着经济的运行。在经济取得重要成就的同时，中国的能源消费量快速增长，尤其是2003年之后，能源消费量增长明显加快，节能面临的挑战十分严峻。2006年，为了扭转“十五”期间能源消费强度不降反升的趋势，确保“十一五”单位GDP能耗下降20%的节能目标的实现，中国实行了节能目标责任制，将节能目标层层分解到地方政府和重点能耗企业（“千家企业”），形成了自上而下的地方政府节能激励机制。
由于中央政府与地方政府之间存在多目标委托代理关系，地方政府实际承担了除国防、外交以外的包括经济增长、社会发展（科教文卫等）、社会稳定、安全生产、计划生育、节能降耗、环境保护等在内的几乎所有政府事权。在这些众多的事权里，经济增长占据最核心的位置，因为财政激励和晋升激励将地方政府塑造成了增长型政府。为了经济增长而展开激烈的地区间竞争，是中国经济增长奇迹的根源，同时是地方政府节能激励扭曲的重要根源之一。本节着重分析地方政府推动经济增长的激励机制，落脚点是地方政府经济发展的强力激励对节能激励造成的扭曲和激励不足。
2﹒1﹒1 财政创收激励
新古典经济学中，政府被认为是纠正市场失灵、提供公共服务的公正无私的抽象组织，而政府内部则是一个“黑箱”，政府间纵向的权力结构和激励机制被忽略了。尽管在多层级的政府治理结构中，财政关系的安排远不能代表政府纵向关系的全部，但无疑是政府治理中的重要内容。对地方政府财政激励的研究已形成了系统的、具有较大影响力的理论框架，即Weingast[2]构建的“保护市场的财政联邦主义”分析框架，并将改革时期中国经济增长的奇迹作为重要的案例，从而发展出了中国特色的“保护市场的财政联邦主义”[3]。“保护市场的财政联邦主义”或称第二代财政联邦主义[4]是在古典财政联邦主义理论基础上发展而来的。
与之前的理论不同，第二代财政联邦主义强调了地方财政分权对地方官员行为的激励作用[5]，在一定程度上弥补了古典财政联邦主义将地方政府当作一个“黑箱”，而忽略了地方官员为何有积极性这么做的微观政治基础的不足。经过一些学者的进一步发展，中国式保护市场的联邦主义得到系统的研究，并将研究重点放在中国的财政分权对地方官员发展地方经济，以增加财政收入的激励机制上[6]。中国特色的财政联邦主义理论从政府组织制度入手，将地方政府作为追求地方税收最大化的“经济人”，财政分权改革使地方政府成为“剩余占有者”并产生了追求地方税收最大化的激励。[7]地区间的财政竞争硬化了地方预算约束，迫使地方政府加快国企民营化改革，增加对生产性基础设施的投资[8]，从而维护了市场机制，使地方官员有积极性发展经济，推动了中国经济的高增长。
虽然对于中国的经济高增长具有一定的解释能力，但“保护市场的财政联邦主义”分析框架毕竟是舶来品，探究中国经济增长奇迹必须植根于中国特定的政治经济制度安排及其激励机制。改革初期，中国的财政管理体制经历了多次调整，1978—1979年实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，实际上是改革前统收统支体制的延续。之后，中国财政管理体制经历了两次重大变革：一是20世纪80年代初开始探索实行的财政承包制，进入地方和中央财政“分灶吃饭”阶段（1980—1993年）。其间，财政体制经历了1985年和1988年两次较大的调整，最终形成了中央与地方按照协商好的分成办法，按一定比例或一定额度进行收入分成的制度安排，缴够中央的，剩下的是地方政府可以支配的，确保了地方政府的“剩余占有权”，具有很强的财政收入分权色彩。二是1994年的分税制改革。这是新中国成立以来调整力度最强、规模最大、影响深远的一轮财政体制改革，以扭转中央财政占整个财政收入比重过低的被动局面，从财政收入角度看，具有较明显的集权化色彩。[9]一个基本的共识是：地方政府在中国的经济增长过程中发挥了十分重要的作用，而地方政府经济增长的财政激励所面临的一个重要挑战是，1994年分税制改革实现了中央财政收入的集权化后，中国经济增长并未减速。[10]
近年来，不少学者认识到经济激励（或地方财政激励）并不足以构成政府发展经济的全部激励[11]，甚至认为财政激励不是中国经济增长的主要激励[12]。在人事权由上级控制的体制下，上级对下级官员基于绩效考核的晋升激励在解释中国各地区为经济增长而竞争的模式时具有的重要性引起学术界的极大关注。
2﹒1﹒2 政治晋升激励
与地方政府追求财政收入最大化的“经济人”假定不同，晋升激励理论将地方政府官员视为追求权力最大化的“政治人”，政治职务的晋升无疑是权力最大化的最重要途径。上级对人事任命权的掌控，为通过晋升激励下级官员按照设定的绩效考核标准努力工作、为增长而竞争提供了条件。
为揭示地方官员的晋升激励对中国经济高增长的作用，对中国地方政府经济绩效和官员晋升的实证研究可追溯到20世纪90年代中期Bo[13]的开创性研究。该研究采用1949—1994年中国30个省区市的样本，检验了晋升与经济绩效的关系，结果表明，1978年改革以来，那些对中央财政贡献大的省区市的领导获得了更大的晋升机会，相对而言，经济增长率高的省区市的领导获得晋升的机会并没有显著增加，而经济规模大的省区市的领导获得晋升的比例更大。
随后，类似的研究大量涌现。Maskin等[14]以中共十一大和十三大中央委员为样本，发现经济增长绩效会显著增加省级官员的晋升概率，并认为中国地方官员间存在基于经济增长业绩的晋升标尺竞赛（yard‐stick competition）[15]，遗憾的是他们的研究并未加入控制变量。Chen等[16]和Li、Zhou[17]以年度经济增长率、任期经济增长率、与前任经济增长率的差衡量经济绩效，分别通过1979—2002年和1979—1995年的省级数据，证实了经济绩效能显著增加晋升机会的假设。基于此，周黎安[18]系统论述并提出了中国地方官员间存在为增长而竞争的晋升锦标赛（promotion tournament）模式，得到了学者们的极大关注和大量引用。
在对该问题的进一步实证中，不少学者的研究成果与基于经济绩效的锦标赛模式并不矛盾。王贤彬、徐现祥[19]采用1978—2005年省级数据，证明了地方官员间的政治竞争确实促进了地方经济增长，有较好职业前景的地方官员更有积极性推动经济增长，证实了政治激励对解释中国经济高增长的重要性，并且认为政治激励对经济的推动作用开始于20世纪90年代。冯芸、吴冲锋[20]采用1978—2008年省级数据，还考察了省级副职的晋升与经济绩效的关系，发现辖区经济增长绩效对低级别官员晋升概率的影响大于对高级别官员晋升概率的影响。进一步地，乔坤元[21]将研究层级延伸到地市级，认为中国确实存在一个以经济增长为主要考核内容的官员晋升锦标赛机制，并呈现自上而下竞争“层层加码”的特点。
由此可见，除了财政创收激励外，地方官员不遗余力推动经济增长，还受到职位晋升的政治激励。在财政和晋升的双重强力激励下，推动经济增长成为地方主要官员工作的重中之重，中国的地方政府被塑造成为增长型政府。
2﹒1﹒3 地方政府节能激励的扭曲
激励扭曲（incentive distortion）指的是特定的委托代理关系下的激励机制并未引导代理人做出符合委托人期望的行为，而是使其产生机会主义行为的现象。中央政府和地方政府在节能领域存在委托代理关系，地方政府节能激励扭曲指的是，由委托代理的多任务属性、与其他激励的冲突导致，或由激励机制本身存在的某种缺陷导致的地方政府过度节能或节能不足，从而偏离中央政府委托的节能目标的现象。地方政府具有典型的多任务（multi‐task）代理特征，除了这里重点关注的节能外，经济增长、教科文卫等社会事务、环境保护等的事权都集中在地方政府。在中国特色的地方分权体制下，为增长而竞争的激励机制为地方政府经济增长提供了强力激励，使地方官员将主要精力集中于经济增长，扭曲了地方政府官员的努力在不同任务间的合理配置。例如，财政分权和基于绩效考核的地方政府竞争，导致地方政府公共支出结构“重基本建设，轻公共服务和人力资本投资”的明显扭曲。[22]
正如上一节所分析的，财政激励和晋升激励的双重激励将中国的地方政府塑造成了增长型政府，经济增长成为改革以来地方政府主要的行为取向，这种强有力的激励机制造就了中国的经济奇迹，同时是导致地方政府在包括节能在内的公共事务上行为扭曲的根源。基于此，这里重点从增长型地方政府及其激励机制视角，分析地方政府节能激励的扭曲。
节能激励扭曲的表现之一：地方政府节能目标完成进度滞后。2006年以来，中国确立了节能的目标责任制和评价考核体系，节能目标作为约束性指标纳入地方国民经济和社会发展五年规划之中，随后赋予了节能目标在地方政府绩效考核体系中“一票否决”的重要地位。[23]尽管如此，在五年规划的初期，节能目标的完成进度具有明显的滞后性。“十一五”（2005—2010年）初期，在除西藏外的其他30个省区市，2006—2007年仅有北京、天津、上海、福建四省市节能目标完成进度超过40%；剩下的26个省区市中的21个节能目标完成进度为30%～40%，节能目标完成进度低于30%的有山西、海南、青海、宁夏、新疆五省区，节能目标完成进度大大滞后。[24]尽管“十二五”（2011—2015年）节能目标的分解更多考虑到地区差异，节能目标完成进度普遍滞后的现象有所缓解，26个省区市2012年的节能进度超过40%，但其他地区节能指标出现不降反升的强力反弹现象。2012年，单位GDP能耗在2010年基础上不降反升的地区包括海南（＋1﹒66%）、青海（＋7﹒70%）和新疆（＋13﹒81%），除此之外，宁夏的单位GDP能耗仅下降0﹒84%，仅完成“十二五”总体目标的5﹒6%。[25]
与节能指标完成滞后形成鲜明对比的是，地方政府经济增长目标的“层层加码”与目标的超额完成。以“十二五”为例，中央政府年均经济增长目标为7%，根据各省区市国民经济和社会发展“十二五”规划纲要，各省级政府无一例外地制定了高于7%的经济增长目标，最低的是8%（北京、上海、浙江、广东），最高的则达到13%（山西、海南）。“十二五”前两年（2011年、2012年），除北京（7﹒9%）、上海（7﹒8%）外，其他29个省区市年均实际经济增长率均超过8﹒5%。除北京、上海、山西、海南、宁夏外，其他26个省区市均超额实现当地制定的经济增长目标。例如，重庆经济增长目标为12﹒5%，前两年年均增长15﹒0%。在中国尤其是经济相对落后的中部和西部，经济增长激励对地方政府行为模式的主导作用可见一斑，经济增长的冲动是导致节能激励扭曲的主要因素。
节能激励扭曲的表现之二：地方政府节能统计数据扭曲，中央政府节能压力难以有效传导到地方。中国各地区的GDP和能源核算采用分级核算的方式，即国家统计局制定统一的核算办法，各省区市分别独立核算辖区内GDP和能源消费量的制度。[26]一个突出的现象是各省区市加总数据与国家层面的GDP数据不一致的问题，从1996年以来，各省区市GDP加总数据始终高于国家数据[27]，能源消费量各省区市加总也明显超过全国数据。尽管其中既有技术层面的因素（2005年之前服务业统计的薄弱），也有制度层面的因素（以GDP为主要考核指标背景下的分级核算），但分析表明，地方政府经济增长的强力激励是造成地方GDP和能源消费量数据扭曲的根源和主要原因之一。[28]
各省区市GDP和能源消费量数据衔接不上导致“十二五”初期中央节能目标进度明显滞后于地方节能目标进度。根据各省区市统计局提供的各省区市数据，加总后计算中国单位GDP能耗，2011年、2012年分别下降2﹒97%和4﹒79%，两年累计完成“十二五”节能目标的47﹒6%，节能进度超前完成7﹒6%。而同时，根据国家统计局提供的数据，2011年、2012年全国单位GDP能耗分别下降2﹒02%和3﹒49%，两年累计仅完成“十二五”节能目标的33﹒9%，节能进度滞后6﹒1%。中央和省区市单位GDP能耗数据衔接不上将可能导致“十二五”末期地方节能指标完成的同时，中央节能指标难以完成的尴尬局面，以至于国家发改委主任徐绍史在第十二届全国人大常委会第八次会议上做的《国务院关于节能减排工作情况的报告》，将“中央与地方节能统计数据衔接不够，节能压力不能有效传递到地方”作为节能工作中存在的一个主要问题和困难。
节能激励扭曲的表现之三：增长导向的地方政府对高耗能行业依赖与节能降耗之间的内在冲突，陷入“鱼和熊掌不可兼得”的选择困境。以经济发展为主的晋升激励是导致发展型目标与节能等规制型目标的权重失衡的主要因素。地方发展经济，尤其是在中西部经济相对落后地区，很大程度上难以摆脱对高耗能行业的依赖。例如，2012年为争取一个100万吨的电解铝项目尽快落地，甘肃省拟讨论出台“电价优惠”政策，以期在与内蒙古、青海等地区的竞争中胜出，因为对于电解铝等高耗能行业而言，电费是高耗能产品成本的大头，占到70%甚至80%。[29]地方政府节能目标与发展目标的角色冲突表现为：在晋升激励和财政激励下，地方政府官员产生了发展地方经济的内在驱动，而节能目标具有约束性、“一票否决”的强制性特征，赋予了地方政府官员在发展经济的同时必须完成节能目标的双重使命，使其陷入“鱼和熊掌不可兼得”的困境。一位地方经信委副主任将这种困境描述成“左手与右手的较量”，如此评述：“发展原材料工业和节能降耗相互冲突，又都归我主管，有时开一个会同时研究这两个议题，从要求到措施都前后矛盾，政府既是压力的制造者，又是压力的承担者，所以体会特别深、压力特别大。”[30]
以对高耗能行业实施的电价优惠为例，地方政府经济发展激励对节能激励的扭曲可见一斑。对电解铝、铁合金、氯碱等高耗能行业实行电价优惠政策始于2000年；2004年国家发改委出台规定，要求取消电解铝、铁合金和电石的电价优惠；2004年6月，国家发改委对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁6个高耗能行业试行了差别电价政策；2006年出台规定对电解铝等8个高耗能部门实行限制类和淘汰类的差别电价政策，并加大了差别电价实施力度。[31]2007年连续出台两个文件，要求各地区落实高耗能行业差别电价政策（发改价格〔2007〕2655号和3550号）。然而，在国家三令五申取消高耗能行业电价优惠、实行差别电价的同时，有些地区尤其是中西部地区，仍在继续给予高耗能行业优惠电价，高耗能行业的差别电价政策的执行不理想。[32]根据国家电监会《2009年度电价执行及电费结算监管报告》，内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、河南、湖南、四川、广西、云南等多地区超越电价管理权限，自行出台优惠电价政策，存在不同程度的优惠电价问题。同时，甘肃、内蒙古等一些地方以发展经济为由，未将应执行差别电价的高耗能企业列入执行名单，未按规定执行差别电价。在《2010年度电价执行及电费结算情况通报》中，黑龙江、四川等地区2010年仍然存在自行出台优惠电价政策的问题。例如，黑龙江降低发电企业上网电价，对煤化工、光伏等高耗能企业实行优惠电价。
注释
[1]参见陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，载《经济研究》，2009（7）。
[2]Weingast，B﹒R﹒，1995．The Economic Role of Political Institutions：Market‐Preser‐ving Federalism and Economic Development．Journal of Law，Economics，and Organization 11，1-31．
[3]Jin，H﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，2005．Regional Decentralization and Fiscal Incentives：Federalism，Chinese Style．Journal of Public Economics 89，1719-1742．Montin‐ola，G﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1995．Federalism，Chinese Style：the Political Basis for Economic Success．World Politics 48，50-81．
[4]Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1997．Federalism as A Commitment to Perserving Market Incentives．The Journal of Economic Perspectives 11，83-92．
[5]参见黄再胜、朱敏军：《中国分权式改革的激励难题及其政策选择——一种合约视角的分析》，载《当代经济科学》，2007（5）。
[6]Montinola，G﹒，Qian，Y﹒，Weingast，B﹒R﹒，1995．Federalism，Chinese Style：the Political Basis for Economic Success．World Politics 48，50-81．
[7]Qian，Y﹒，Xu，C﹒，1993．Why China’s Economic Reforms Differ：The M‐form Hi‐erarchy and Entry／expansion of the Non‐state Sector．Economics of Transition 1，135-170．
[8]Qian，Y﹒，Roland，G﹒，1998．Federalism and the Soft Budget Constraint．The American Economic Review，88（5），1143-1162．
[9]参见郭庆旺、贾俊雪：《中国地方政府规模和结构优化研究》，北京，中国人民大学出版社，2012。
[10]参见陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思》，载《经济研究》，2009（7）。
[11]Xu，C﹒，2011．The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development．Journal of Economic Literature 49，1076-1151．傅勇：《中国的分权为何不同：一个考虑政治激励与财政激励的分析框架》，载《世界经济》，2008（11）。王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，载《经济研究》，2007 （1）。
[12]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007（7）。
[13]Bo，Z﹒，1996．Economic Performance and Political Mobility：Chinese Provincial Leaders．Journal of Contemporary China 5，135-154．
[14]Maskin，E﹒，Qian，Y﹒，Xu，C﹒，2000．Incentives，Information，and Organiza‐tional Form．The Review of Economic Studies 67，359-378．
[15]关于标尺竞赛，以及后文讨论的锦标赛、资格赛的定义和区分，参见杨其静、郑楠：《地方领导晋升竞争是标尺赛、锦标赛还是资格赛》，载《世界经济》，2013（12）。
[16]Chen，Y﹒，Li，H﹒，Zhou，L﹒‐A﹒，2005．Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China．Economics Letters 88，421-425．
[17]Li，H﹒，Zhou，L﹒‐A﹒，2005．Political Turnover and Economic Performance：the Incentive Role of Personnel Control in China．Journal of Public Economics 89，1743-1762．
[18]参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007 （7）。
[19]参见王贤彬、徐现祥：《地方官员晋升竞争与经济增长》，载《经济科学》，2010 （6）。
[20]参见冯芸、吴冲锋：《中国官员晋升中的经济因素重要吗？》，载《管理科学学报》，2013（11）。
[21]参见乔坤元：《我国官员晋升锦标赛机制的再考察——来自省、市两级政府的证据》，载《财经研究》，2013（4）。
[22]参见傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，载《管理世界》，2007（3）。
[23]关于节能目标责任制和“一票否决”制度，详细内容参见3﹒2节。
[24]由于“十一五”期间开展了第二次经济普查，对2005—2007年的GDP和能源消费数据进行了调整，本研究在计算各地区单位GDP能耗下降率时采用调整后的数据（《中国统计年鉴2011》和《中国能源统计年鉴2011》），与次年公布的各地区单位GDP能耗等指标的公报数据不完全一致；各省区市节能目标采用《国家发改委、国家统计局关于“十一五”各地区节能目标完成情况的公告》中的数据。
[25]“十二五”期间的单位GDP能耗数据根据《中国统计年鉴2013》计算，GDP采用2005年可比价格；各省区市“十二五”节能目标源于《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》。
[26]参见http：／／www．stats．gov．cn／tjzs／cjwtjd／201311／t20131105＿455940．html。
[27]Xu，X﹒，2006．New Features of China’s National Accounts．OECD，Paris，France．
[28]针对各省区市GDP和能源消费量加总数据超过全国数据的问题，5﹒2节将进行深入和细致分析，并提出一个基于制度经济学的解释框架。
[29]参见梁嘉琳、王璐：《西部推优惠电价救高耗能行业》，载《经济参考报》，2012-07-24。
[30]刘军、丁文杰、康淼、王艳明、刘巍巍、郑晓奕：《节能降耗压力大，企业不急政府急》，载《经济参考报》，2012-04-23。
[31]参见《国务院办公厅转发发展改革委关于完善差别电价政策意见的通知》。
[32]参见赵晓丽、洪东悦：《中国节能政策演变与展望》，载《软科学》，2010（4）。