第一章危机源_应急管理与危机公关：突发事件处置、媒体舆情应对和信任危机管理-QQ阅读男生武侠网

上QQ阅读APP看书，第一时间看更新

第一章危机源

第一节死伤和经济损失的危机

一、界定与分类

死伤和经济损失的危机，是指以死伤人数和损失金额为危机的界定标准，通常适用于突发公共事件类的事故灾难。

死伤和经济损失的危机主要包括传统的四类突发事件，依据《中华人民共和国突发事件应对法》，传统的突发事件分类以政府为中心，包括造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

死伤和经济损失的危机，着重于两个方面：一是生理问题，突出人员的伤亡。二是物理问题，突出环境的破坏。

（一）自然灾害

该类危机主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等自然灾害引发的危机。

我国每年都会发生旱灾、洪涝、风雹、台风、地震、沙尘暴、雪灾和低温冷冻等自然灾害，给我国国民经济和百姓生活造成了严重损失。经民政部会同水利部、农业部、国家统计局、中国气象局等部门共同核定，2000—2009年，我国自然灾害带来的影响情况见表1—1。

自然灾害不仅导致人民受灾和经济损失，更带来了负面社会影响，公共部门需要开展危机应对来稳定社会，维持安定团结。

表1—1 我国2000—2009年自然灾害带来的影响

4biao

续前表

4xubiao

注：“—”表示暂无数据。

资料来源：民政部2000—2009年各年民政事业发展统计报告，见中华人民共和国民政部网站。

（二）事故灾难

该类危机主要是指工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等引发的危机。

以我国2007年上半年全国非煤矿山事故（除了煤矿山事故外的矿产类事故）和2011年上半年全国道路交通事故为例，根据有关部门公布的分析报告，统计得出表1—2、表1—3。

这些事故灾难不仅导致了人员伤亡，更产生了重大的负面社会影响，迫使公共部门必须应对社会公众对于安全生产的质疑。

表1—2 2007年上半年全国非煤矿山事故按月分布表

5biao

资料来源：2007年上半年全国非煤矿山事故分析报告，见http://www.chinasafety.gov.cn/files/200707/25/F_c22da9c3800742baadd3ac7a59c80af1_0725fmks.doc，2007-07-25。

表1—3 2011年上半年全国道路交通事故情况

6biao

资料来源：2011年1—2月、一季度、4—5月、上半年全国道路交通事故情况，见中华人民共和国公安部网站。

（三）公共卫生事件

该类危机主要是指传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件引发的危机。

以我国部分突发传染病病例和重大中毒事件及食品安全犯罪案件为例，根据有关部门公布的数据，统计得出表1—4、表1—5和表1—6。

公共卫生事件的爆发，不仅导致了疾病和死亡，更引发了社会的恐慌，需要公共部门稳定人心，保持和谐的氛围。

表1—4 卫生部公布的全国甲型H1N1流感病例

7biao

资料来源：卫生部公布的2009年11月至2010年2月各月全国甲型H1N1流感防控工作情况，见中华人民共和国卫生部网站。

表1—5 卫生部通报的2011年全国食物中毒事件情况

8biao

资料来源：卫生部办公厅关于2011年全国食物中毒事件情况的通报，见http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsyjbgs/s7869/201202/54200.htm，2012-01-20。

表1—6 2010年十起典型食品安全犯罪案件

9biao

续前表

9xubiao

资料来源：公安部公布2010年十起典型食品安全犯罪案件，见http://www.mps.gov.cn/n16/n1282/n3553/2917788.html，2011-01-30。

（四）社会安全事件

该类危机主要是指恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等社会安全事件引发的危机。当前，社会安全事件中，影响恶劣的是“综合性的报复社会的杀人事件”。杀人犯认为周围的人都过得比自己好，社会对他不公平，以杀人来报复社会。这些持续几年，甚至十几年的连环杀人案件，不仅带来了公民的伤亡，更导致了当地群众的惶恐不安，需要公共部门稳定公众的恐慌情绪，维持正常的生活生产状况。

综上，天灾人祸导致公共部门必须启动科学的危机应对，处理社会各方面的关系。

二、公共场所安全问题凸显

除上述四类传统突发事件以外，当前同样严重的死伤与损失的危机问题是公共场所的安全问题，街头人质挟持案、路面坍塌事故、公交车爆炸等公共场所突发公共事件频繁发生，公众的人身和财产安全受到威胁。区别于传统的危机分类，公共场所安全问题是以群众为中心的一类危机。

在持续建立健全各项制度措施并取得良好成效的同时，公共场所的安全保卫和应急处置在某些方面、在一定程度上不断暴露出反应滞后、力量不足等问题。公共场所危机自身具有的特征，要求相应的应急处置能力有所升级和提高（见图1—1）。

图1—1 公共场所危机的特殊性与应急处置能力要求

10tu

（一）突发性与现场快速处置能力

公共场所危机的突发性特征，要求具备强有力的现场快速处置能力。

危机的突发性是指危机事件突然爆发、猝不及防，在较短时间内对社会公众的人身和财产造成损害。例如，2011年4月，湖南长沙一名男子驾驶水泥罐车连撞13辆汽车致5死6伤^【1】；5月黑龙江哈尔滨市公交车站爆炸造成多辆公交车被引燃^【2】；等等。为最大限度地减少危机造成的损害，必须在有限的时间内快速反应、及时处置。

强有力的现场快速处置能力有三方面的要求：第一，有效的处置力量，针对常见的公共场所公共安全事件尤其是高危频发的危机，要求具备涵盖武装、消防、搜救、医疗等多种力量的专业化队伍，以及技能完备的常备应急队伍。第二，反应迅速，在危机爆发的第一时间能快速出击，有效阻止危害的扩散、减少危机影响的范围。第三，训练有素，通过定期的实战演练，夯实处置力量的实战技能，在危机状态下实现预案的有效应用，同时最大限度地发挥处置流程的标准化操作等制度保障的作用。

（二）连锁反应与科学决策能力

公共场所危机的连锁反应特征，要求具备科学决策的能力。

危机的连锁反应是指危机具有蔓延效应，即单一危机的爆发往往引发连带性危机、次生性危机和复合性危机。如自然灾害、安全事故等单一或局部的突发事件如果处置不当或不及时，可能造成城市中交通、通信、供电、供水等城市生命线的瘫痪，导致危机的蔓延和危害的扩大。减少危机的损害，须迅速切断连锁反应，其根本途径在于提高应急处置决策的科学性。

科学决策能力有三方面的要求：第一，及时、有效地控制事态的发展，防止危机蔓延和事态的扩大，主动减少危害带来的损失。第二，全面、妥善地处置危机和善后事宜。一方面需要持续关注危机现场当事人以及相关利益群体的行为和心理，避免人为次生性危机的发生；另一方面需要预防危机的发展可能对城市生命线带来的损害，提前做好防范措施。第三，主动规避引发连锁反应的风险，应急处置时须特别注意避免因处置不当导致危机的蔓延和多中心型危机的爆发，实现“零再次伤害”。

（三）复杂性与统筹协调能力

公共场所危机的综合复杂性特征，要求具备统筹协调的能力。

由于危机事件的偶然性、变异性以及公共场所的人员不确定性因素，公共场所危机具有综合复杂性特征。这意味着危机的应对难以由单一部门完全实现，需要多个职能部门联动应对，因此危机应对时统筹协调的能力至关重要。

统筹协调能力有三方面的要求：第一，有效的指挥体系。迅速确定总指挥和各组指挥人员，组成应急指挥机构，有力地指导各处置主体间的协作。第二，良好的联动机制。各部门、各组之间的有效协作，要求各处置主体实现运转高效、配合协调、口径一致、保障有力。第三，必要的自由裁量权和因地制宜的权限。应急状态下，指挥机构可通过授权的方式赋予下级部门采取保障、控制等必要应急措施的权限，从而保证处置的及时和高效。

（四）规律性与危机预警能力

公共场所危机的规律性特征，要求具备危机预警的能力。

公共场所危机具有类似性，因而具有一定程度上的规律性。通过对国外事例、历年危机事例、同季节多发危机、同领域和行业共性危机等的研究，归纳出公共场所危机的相应规律，进而总结经验教训、发布风险指南、提前排查风险源等，是危机预警工作的主要内容。

危机预警能力有三方面的要求：第一，总结规律。一方面，针对本行业、本区域的公共安全高危频发事件，总结出危机爆发的规律性特征；另一方面，根据危机的规律提前做好相应的准备工作，强调事前防范。第二，定期排查。对公共场所可能存在的潜在风险进行定期排查，通过应急工作的关口前移，有针对性地开展危机防范。第三，有效发布，精确预警。针对合适的群体，通过合适的途径，发布合适的、精确的预警信息，切实起到阻止危机发生、降低灾害损失、切断连锁反应的作用。

（五）群死群伤与保护弱势群体能力

公共场所危机易导致群死群伤的特征，要求具备保护弱势群体能力。

公共场所具有人口高度密集、人员流动量大等特征，危机一旦爆发，容易造成群死群伤的后果。此外，老弱病残等弱势群体由于自身生理条件、自救意识和能力、社会经验等方面的客观不足更易成为受害者，同时也是社会舆论关注的焦点。例如，2011年3月，湖北省武汉市某幼儿园的一辆校车事故造成4死3伤^【3】；2011年4月，甘肃平凉食用散装牛奶中毒造成3名婴幼儿死亡^【4】；等等。

保护弱势群体能力有三方面的要求：第一，制度规范。在法律法规、政策、社会规则等方面突出对弱势群体的保护，规范全社会的行为。第二，技术和物资的保障。公共场所须要配置必要的辅助设施和设备，如指示牌、盲道、盲人红绿灯、轮椅等。第三，必要的人员保障。公共场所需要安排必要的人员为残疾人、老人、孕妇等群体提供咨询、指引、辅助和救助等服务。

（六）损失严重与持续基础设施建设能力

公共场所危机损失严重的特征，要求持续开展基础设施建设，并能实战应用的能力。

公共场所人员密集、人流量大，一旦危机爆发，极易造成严重的生命和财产损失。因此公共场所须具备必要的基础设施和设备，同时确保设施和设备的可用性和适用性。

基础设施建设能力有三方面的要求：第一，应对常见危机的设施设备。人员密集的公共场所应配备灭火器、救生锤、防爆罐、防毒面具等专业防护设备，减少危机造成的损害。第二，应急避难场所和必要物资。避难场所规划应合理，指示牌设置应醒目，同时避难场所内还应配备急救包、应急照明灯等必要的应急物资。第三，实战应用。一方面，必要物资需要定期检查维修或更新，确保可用；另一方面，公众应知晓基础设施的分布、掌握物资的使用方法，真正实现应急状态下有备而无患。

（七）窗口效应与形象塑造能力

公共场所危机具有窗口效应特征，要求在危机处理时具备塑造良好形象的能力。

医院、学校、道路等公共场所扮演着“窗口”的角色，与公众生活紧密相关，通常是公众关注的热点，因此相关部门在上述公共场所的危机处置时需要注意塑造和维护良好的形象。良好形象的塑造和维护既是危机应对的一部分，也是公众对危机处置成效的反馈。当前，现场直播、全民式记者等，对公共场所处置危机提出了极高的要求，稍有闪失，便会引起轩然大波。公共场所处置危机时，对形象塑造能力有三方面的要求：第一，依法处置。一方面应急处置的行动应依据法律法规的规定和部门的职能权限，严格按照流程规范开展；另一方面，必要的补偿、理赔等应执行法律法规的相关规定，形成公开、统一、明确的标准。第二，服务意识。

公共场所危机现场的大部分处置工作属于服务性质，在为危机受害者及相关利益群体提供服务时应按照服务的方式开展，避免引起处置主体与当事人的冲突。第三，国际准则。参考国际要求，处置时应全面做好保护隐私、维护遇难者尊严等多方面的细节工作，避免引起当事人和社会的反感。

（八）开放性与公众自救互救能力

公共场所危机的开放性特征，要求公众具备自救互救的能力。

公共场所危机的开放性突出表现为：危机发生地点往往处于开放的空间，周边人群聚集，在专业救助人员到达现场之前，如果公众能实施自救和互救，必能有效减少危机的损害。国内外许多灾难经过证明了第一反应人的自救互救对减轻突发事件损害有重要作用。而据某项调查显示，我国46％的民众对突发事件的应急措施了解十分有限，26.6％的人甚至根本不了解。^【5】

要使公众具备自救互救能力有三方面的要求：第一，知识。公众应了解紧急避险、现场救护等常识，同时针对常见伤害懂得基本的自救互救知识。第二，技能。一方面，公众可通过学校教育、单位组织、自费培训等多种方式掌握基本的自救互救技能；另一方面，公众也可参照国家职业资格认证的要求，如民政部救灾司的灾害信息员资格认证、民政部紧急救援促进中心的紧急救助员资格认证、红十字会的救护员资格认证等，通过获得认证的方式检验技能的掌握程度。第三，理念和文化。一方面，传播和推广“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神；另一方面，互助要根据当前的法律环境和自身的救助能力，注意规避不必要的法律风险和安全风险，通过学校教育、行业引导、舆论提倡等多种途径，逐步塑造志愿服务的精神、营造自救互救的社会氛围。

综上，公共场所安全新形势下凸显一系列新问题和新特征，对公共场所安全保卫和危机应对提出了新挑战。当前公共场所安全保卫工作需要持续完善，危机的应急处置能力有待持续升级，才能有力保障公共场所的全面安全。

三、专题：全国（大陆地区）灾情统计（2010年、2011年）

我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，影响范围大，自然灾害造成的人员和财产损失巨大。通过对2010年、2011年我国（大陆地区）主要自然灾害的灾情及2011年分灾种损失情况统计（见表1—7、表1—8、表1—9），可以直观、清晰地看到我国受自然灾害的影响程度。

表1—7 2010年全国（大陆地区）主要自然灾害概况

11biao