二、市场经济条件下公共就业中介组织的服务功能定位

(一)公共就业服务及其与公共就业中介组织的关系

根据国际劳工组织1948年《就业服务公约》^注13，人们在失业时有权从政府获得援助。各国应建立一个公共的、无偿的职业介绍全国服务体系，这一体系应包括连接各地的职业介绍机构网络。公共就业中介组织服务的目标是提高工作匹配的速度和质量，服务对象主要是失业者、不完全就业者和正在搜寻新雇员的企业。从公共就业中介组织的功能来看，公共就业中介组织普遍提供的核心服务是工作搜寻帮助和工作匹配。^注14同时，为了提升公共就业中介组织就业服务的质量和效率，有的国家的公共就业中介组织还承担以下功能：就业能力和技能评估、培训和培训推荐、提供劳动力市场信息、提供社会福利服务、管理私有中介组织和提供雇主特殊服务等。

通常，公共就业服务机构应具备以下四个特征：一是由政府建立，在政府的领导或监督下开展业务，国家应给予充分的资金保障；二是公共就业服务机构由政府主管部门、地区性就业服务机构和地方就业服务机构组成，上下形成网络，有足够的数量覆盖全国各地理区域；三是公共就业服务机构的职员应该具有政府公务人员性质，政府应保证其职业稳定性；四是公共就业服务机构应向求职者和失业人员提供免费的就业服务，向雇主提供的基本就业服务也应免费。

我国劳动和社会保障部颁布的《劳动力市场管理规定》(劳动和社会保障部第10号令)指出，我国的公共就业服务是指由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容。劳动保障部门举办的公共职业介绍机构是实施公共就业服务的窗口，提供以下就业服务：向求职者和用人单位提供劳动保障政策法规咨询服务；向失业人员和特殊服务对象提供职业指导和职业介绍；推荐需要培训的失业人员和特殊服务对象参加免费或部分免费的培训；在服务场所公开发布当地岗位空缺信息、职业供求分析信息、劳动力市场工资指导价位信息和职业培训信息；办理失业登记、就业登记、录用和终止、解除劳动关系备案等项事务；劳动保障行政部门指定的其他有关服务。公共就业服务的免费服务对象为登记失业人员和特殊服务对象。特殊服务对象包括残疾人、享受当地最低生活保障待遇的人员、退役的军人和随军家属、当地政府规定的其他就业困难人员或需特别照顾的人员。

公共就业服务与公共就业中介组织之间存在着什么样的关系呢？从世界各国公共就业服务与公共就业中介组织的关系我们可以看到，世界各国公共就业服务提供主体的法律地位是存在很大差异的^注15，公共就业服务的提供主体是多样的，不仅可以由公共就业中介组织提供，还可以引入其他社会团体和力量。但是，公共就业中介组织所提供的一定是具有公益性质的公共就业服务。即公共就业中介组织提供的一定是公共就业服务，而公共就业服务体系不仅包括由公共就业中介组织提供的服务，还可以包括由非公共就业中介组织提供的服务。

(二)与公共就业服务机构有关的文献研究成果

对公共就业服务和公共就业中介组织的功能的研究主要分为如下几类。

(1)关于公共就业中介组织目标的研究。公共就业服务的目标是提高整个劳动力市场的效率，而不是让公共就业中介组织提供的服务成为实现就业的主渠道。^注16公共就业中介组织和其他各种就业中介组织在工作匹配过程中发挥的作用都十分有限。在每个国家，大多数求职者通过直接与雇主联系、报纸广告、同事、专业组织、亲友和其他非常规渠道都成功地获得了工作。公共就业中介组织在搜寻中同样受到限制。然而，简单的市场份额并不是公共就业服务的目标，比提高公共就业中介组织的效率更重要的事情是提高劳动力市场的效率。

(2)关于不同类型的就业中介组织的市场分割问题及其功能需求的研究。研究表明，公共就业中介组织和私人就业中介组织存在着明显的市场划分，公共就业中介组织的服务对象更多的是低端劳动力，而私人就业中介组织的服务对象主要是受教育程度比较高、具有一定技能和工作经验的高端劳动力。^注17这就要求公共就业中介组织在功能设计上要充分考虑能否满足低端劳动力的需求^注18，要求公共就业中介组织提供的服务是保障性服务,确保失业者、低收入群体、缺乏工作技能者能够获得就业服务。

(3)关于公共就业中介组织承担的功能的研究。^注19公共就业中介组织承担的功能存在着很大的差距，但是所有国家的公共就业中介组织都具有两项核心功能：就业匹配与就业辅助。受国家经济社会发展水平等多方面因素的影响，一个国家的公共就业中介组织承担的功能可能还包括：就业能力和技能评估、培训和培训推荐、提供劳动力市场信息、提供社会福利服务、管理私有中介组织和提供雇主特殊服务等。

(4)关于公共就业服务功能的改革趋势的研究。^注20通过对OECD国家公共就业中介组织的研究，OECD国家公共就业中介组织改革的四个关键问题是：加强就业、培训、收入支持项目之间的联系和协调；加大对长期失业者的政策干预力度，为长期失业者提供更有针对性的就业服务；引入绩效考核指标并加强管理，以绩效管理变革推进公共就业中介组织的管理变革；引入市场信号和市场机制，提升公共就业服务的效果和效率，在市场机制下发展与私人就业中介组织竞争与合作的双重关系。同时，公共就业中介组织在职业匹配领域的垄断地位已经逐渐消失，公共就业服务开始开展就业促进项目，而公共就业中介组织也逐渐减少其行政管理职能，开始关注劳动技能和工作内容的变化，以明确工作对劳动者技能的要求。

(5)关于社会公共服务私营化的研究。^注21就业服务是社会公共服务的重要组成部分，而对公共社会服务私营化到底是好是坏并没有明确的定论。私营化的重要作用是引入了竞争、打破了垄断。而服务的效率、组织的绩效的关键决定因素是具体的执行情况，与是公营还是私营没有必然的关系。

总的来看，由于受到各国经济和社会发展水平等因素的影响，各国公共就业中介组织的发展并没有固定的模式，没有必由之路。但是，从世界各国公共就业中介组织发展的趋势来看，公共就业中介组织的发展呈现出市场化、社会化的总体趋势。公共就业服务作为一项保障性服务，必须保证弱势群体能够享受到基本的(核心)就业服务，政府应努力满足不同群体对公共就业服务的需要。