第三节 近代北京卫生行政发展轨迹
近代北京的市政管理机构最早成立于1902年。当年善后营务大臣胡燏芬向清廷奏请在京城设立工巡局，主要职责是修整街道和巡捕事务。后由于内城工巡局办理成绩较好，“既称得力”，清廷命“外城而兼治之”，于1905年8月成立外城工巡局。[75]1905年9月，清廷下谕旨成立巡警部，要求“所有京城内、外工巡局事务均归管理，以专责成”[76]，巡警部是集公安、民政、司法一体的机构，分设五司十六科，其中的警保司下设有卫生科，卫生科职掌为“考核医学堂之设置，医生之考验给凭，并清道、检疫计划及审定一切卫生保健章程”。当年12月，京师内、外工巡局遂撤销，代之以内、外城巡警总厅，分设三处，其中卫生处“掌清道、防疫、检查食物、屠宰、考验医务、药料，并管理卫生警察事”，下设清道股、防疫股、医学股、医务股四股。1906年，“预备立宪”厘定官制时改巡警部为民政部，并扩充职能，卫生升为五司之一，下设保健、检疫和方术科。京师内、外城巡警总厅也随之隶属，但机构作了一些调整。总厅分设四处，其中卫生处掌清道、防疫、检查食物、屠宰、考验医务、药科各事项。[77]
清末北京的卫生行政制度已经初步完备，基本覆盖了公共卫生的主要内容，由于缺乏专业的卫生行政人才，实际的卫生行政工作仍主要限于清洁和防疫。虽然此时的卫生行政依附于警察制度之下，但也曾出现过设立专门的卫生行政机构的努力。1905年9月，巡警部议定由外城入手管理京城警务，并拟照天津的巡警系统办理，由此在外城创建了协巡局。[78]协巡局随后设立了工巡捐局征收妓捐以为日常经费，不久工巡捐局改名为卫生局，“举凡清洁街道、防疫各法及强迫种痘、考验药品、医术无不司之于卫生局”[79]。但主要仿自日本的卫生警政模式在当时得到了更多认可，协巡局又因其外来的特点以及与巡警总厅卫生处并行的现状而难以维持，最终于1909年被裁撤。
民国成立后，1912年8月公布了《内务部厅司分科章程》，明确规定内务部的组织结构和职权划分，其中下设卫生司，管理全国的卫生事务；卫生司分设四科，第一科负责管理关于卫生会、地方卫生组织及病院事项和有关公共卫生的事项；第二科负责管理关于传染病、地方病的预防及种痘事项和有关车船检疫事项；第三科负责管理关于医士、药剂士业务的监查；第四科负责检查药品及卖药营业的事项。[80]1913年初，内、外城巡警总厅合并为京师警察厅。根据1914年8月颁布的《京师警察厅官制》规定：“京师警察厅直隶于内务部，管理京师市内警察、卫生、消防事项。”京师警察厅下设五处，其中卫生处负责管理道路、沟渠的清洁事项，保健防疫事项和医术化验事项。[81]卫生处分设三科，第一科负责保持环境卫生，主要事务为：公共道路清洁、配置及监查清道夫役和水车、土车；管理容置尘芥和污物的器物和场所等设备；告诫及检查住户扫除；修缮管理公共沟渠及水井的浚泄；清洁、消毒排泄水沟；检查私有沟渠、水井；公共厕所便池的设置、修缮及清洁、消毒以及缴纳税捐；管理肥料的搬运、晾晒和囤积。第二科负责有关医学事务的管理，主要事务为：检查管理医师、产婆及其他属于治疗营业；管理药品及配置药剂营业；管理有关毒药、药剂、着色料的限制；检查管理饮食物及其制造场所并庖厨用具；断诊娼妓健康；检查管理屠兽场、畜舍及毙兽事务；监督娼寮、剧场及公共营业处所的卫生；预防、检察传染病及兽疫；进行种痘；管理棺尸停放处所及墓地埋葬。第三科主要负责体检和化验事项，主要事务为：考验巡官长警体格；诊治拘留所及待质人犯；紧急治疗道途疾病及死伤者；诊治及鉴定巡官长警因公受伤事项；视察公立私立医院；检验微生物；化验饮食物品及其器具；化验药品及毒物；化验化妆品。[82]
1914年4月，内务总长朱启钤奉命督办京都市政，不久即成立了京都市政公所。京都市政公所的成立标志着市政管理从警察行政中独立出来，北京出现了新型的专业的市政管理机构。京都市政公所与京师警察厅共同管理北京的公共卫生事务，但据时人观察，京师警察厅仍然起着主导作用，市政公所的卫生科及其所管的几个医院是帮助警察厅办理公共卫生的。[83]1928年3月，“为发展及改良京都市内公共卫生为宗旨”，由内务部、京都市政公所及京师警察厅联合设立了京都市公共卫生委员会，延聘六位公共卫生专家担任委员，但“本会专司筹划审订，京都市地方公共卫生改良事项仍由京都市政公所京师警察厅分别执行之”，而且随着北京政府不久即退出历史，该会也宣告解散。[84]北京政府时期虽然设立了专业的市政管理机构，但卫生行政并未完全自警政中独立出来，两个机构共同管理公共卫生也不利于开展连贯和协调的卫生工作。
1928年6月28日，南京国民政府下令北京改名为北平，并成立北平特别市政府。7月24日，何其巩市长在中山公园召开记者招待会时提到：“公共卫生极为重要，俾市内一般健康常常保持，故公共卫生亦为注意之事。”[85]8月北平特别市政府设立卫生局，卫生局下设三科。第一科分为文书股、会计庶务股和卫生教育股。第二科分为取缔股、检验股、清洁股，取缔股管理“关于饮食物及其用品之取缔事项，关于牲畜之取缔及屠宰场事项，关于其他有关于卫生营业之取缔事项，关于卫生稽查、卫生巡警之训练管理事项”；检验股管理“关于卫生试验所事项，关于饮水食料之化验事项，关于药品之化验及取缔注册给照事项，关于付托医学、化学之化验及细菌之检查等事项”；清洁股管理“关于道路、沟渠及河流池沼之清洁事项，关于垃圾之处置事项，关于清道队、水车队、巡查队、沟工队之管理事项，关于厕所之改善并管理事项”。第三科分为医务股、统计股、防疫股、保婴股，医务股管理“关于医师、医士、护士、牙医、镶牙生、助产士、接生婆、兽医士、药剂士、公私立医院、诊疗所、中西药商之取缔及发给执照事项，关于市立各医院及娼妓检验所之设计及监督事项，关于接生婆讲习所之筹设及监督事项”；统计股管理“关于死亡及出生登记事项，关于疾病之登记事项，关于婚嫁之登记事项，关于生死之疾病统计之汇编及保管事项”；防疫股管理“关于传染病之预防事项，关于种痘及预防接种事项，关于狂犬病之预防等事项，关于发给出殡执照事项”；保婴股管理“关于审核出生及死亡之调查事项，关于产科医师、助产士、接生婆等之管理事项，关于接生婆之训练事项，关于婴儿卫生事项”。[86]
北平市卫生局是独立于警政机构并与其平级的卫生行政机构，但由于卫生处罚的法律依据是《违警罚法》，因此在执行处罚时仍须与公安局商议，并且由于卫生涉及行政事务的许多方面，具体工作还时常需要得到其他部门的配合才能顺利开展。卫生局事务冗杂，经费却难以保障，且行政人员人数过多，“只顾发放薪金，事业费便无着落”[87]。以致1930年4月北平市政府因财政支绌而裁撤卫生局，将其归并至公安局，改设卫生科，后又改编为第五科。1932年7月，因裁减经费第五科缩编为卫生股，隶属第二科。[88]在这一时期，北京的市政府更迭频繁，从1928年6月至1933年6月，先后有六人出任北平市长，或实际行使市长职权，最长者不过两年，最短者仅有一个月。[89]市政机构缺乏稳定性也影响了卫生行政工作的开展。
1933年10月，“为整理本市卫生行政起见”，北平市政府决定裁撤原公安局卫生股，筹设卫生处，于11月1日正式成立。卫生处基本沿用了此前卫生局的组织结构，共分四科，第一科负责总务。第二科负责管理：关于死亡及出生登记事项，关于疾病之登记事项，关于婚嫁之登记事项，关于生死疾病统计之汇编及保管事项，关于发给抬埋执照事项，关于传染病之预防事项，关于种痘及预防接种事项，关于狂犬病之预防等事项，关于卫生教育事项。第三科负责管理：关于街道清洁、垃圾处理事项，关于清洁工作分配及监督事项，关于饮食店铺、摊担检查事项，关于饮料检验消毒事项，关于澡堂、浴室、理发馆、戏院及公共卫生检查事项，关于公厕改建及检查事项，关于卫生工程设计事项。第四科负责管理：关于医师、医士、护士、牙医生、助产士、接生婆、兽医师、药剂师、公私医院、诊疗所、药商之取缔及发给执照事项，关于市立医院诊疗所及娼妓检验所设计及监督事项，关于接生婆之训练及监督事项，关于妇婴卫生事项，关于学校卫生事项，关于工厂卫生事项。[90]
行政院对于设立北平市卫生处的意见是暂准照办，但因与《市政府组织法》不符，“一俟卫生事业发达，经营扩充以后，应恢复为局，以符法例。”[91]1934年7月1日，鉴于“以目前环境言之，本市卫生事业，既已逐渐繁重，似非组织简单之卫生处，所能尽量包举，胜任快愉”，在行政院的批准下，重新恢复北平市卫生局之设。[92]此后卫生行政工作才有所起色，但稳定和持续的发展仅维持了三年就被抗日战争打断了。[93]
图2.4 京师警察厅公共卫生事务所编制表
资料来源：兰安生：《记京师警察厅公共卫生事务所》，载《卫生》，1927（1），15页。
民国时期，北京的卫生行政办理成绩最显著者当属在全国首创的卫生事务所。1920年，北京的基督教地方服务团在灯市口设立了卫生部，由女青年会女干事马礼主持，成绩极佳。在协和医学院公共卫生系主任兰安生的官办提议下，经过磋商，1925年京师警察厅命“该部与警厅合并办理”，更名为“京师警察试办公共卫生事务所”，所址迁至内务部街。[94]公共卫生事务所行政上归京师警察厅管理，具体业务则有协和医学院公共卫生系进行规划和管理，并提供大部分的活动经费。事务所分为三科：“卫生科掌理一般卫生，检验饮食物品，及饮水等；统计兼防疫科掌理生死疫病统计，调查死亡原因，施行预防注射等；保健科掌理学校及工厂卫生，并设有卫生诊疗所，及公共卫生看护，藉以增进人民健康。”[95]1928年北平市卫生局成立后，将公共卫生事务所改名为第一特别卫生区事务所，其下分三股，“第一股掌理生死、疾病之统计及疫病之报告、检诊、防止事项；第二股掌理一般卫生及卫生勤务之稽核事项；第三股掌理救急治疗防病保婴看护事项”[96]。之后随着特别市建制的取消，最终定名为第一卫生区事务所。
第一卫生区事务所建立了一套医疗保健网络，其基层是包括居民家庭、学校卫生和工厂卫生在内的地段保健，中枢是卫生事务所，依托是协和医院。[97]地段保健将区内划分为20个区，每个区约有人口5000名，由10名公共卫生护士和若干护士实习生通过家庭访视为地段居民提供卫生保健服务。在家庭访视中发现需要检查和诊治的案例，即根据情况或建议或强制其至附近门诊进行诊断和治疗。如有必要，则须送至协和医院或与事务所合作的医院进行住院治疗，如不需要住院，则转回地段，由地段护士定期访视，或设“家庭病床”进行床边护理和治疗。[98]根据事务所的年报，1935年8名地段劝导员共访视10613次，平均每人1290次；1936年因劝导员增至20人，访视次数达到34277次。[99]通过大量的家庭访视，地段护士将地段内每一个居民的健康和疾病状况都记录在案，形成了一个体系完善的医疗信息网络。[100]
第一卫生区事务所的成功，为北京以及其他城市的卫生行政提供了新的模式。1933年，北平市政府卫生处鉴于“全市人口之众，区域之大，决非多设卫生机关，不足以应付环境之需要”，在内二区与北平大学医学院合作，仿照第一卫生区事务所的办法设立第二卫生区事务所。[101]1934年12月，将内城诊疗所改组设立第三卫生区事务所，负责内三区公共卫生事务。[102]1935年9月又成立了第四卫生区事务所。[103]这种医学与社区相结合的公共卫生模式在当时国际公共卫生界也是首创，其经验被包括西方国家在内的许多国家所仿效。
近代北京的公共卫生行政起步较早，清末民初时得益于国都的地位因而颇有建树，并且创设了国际领先的城市社区公共卫生管理模式。但由于近代北京是一个消费型城市，工业化程度很低，中产阶级较少，不具备资本积累所需的有利条件，政府的财政收入根本不足以应对大规模的城市建设，加之卫生行政机关的权力有限和频繁更迭，导致卫生投入不足，削弱了卫生行政的能力。政局动荡也影响了卫生行政的稳定性，在1928年以后城市地位下降及随之而来的财政支绌状况，都使得公共卫生行政虽然仍然在向前发展，但脚步缓慢了下来。