前言

坚持国家治理导向下的现代财政制度建设，是党的十九大报告中对财政改革和建设最为强调的重要任务之一，其中难度最大的是其核心部分：央地政府财政分权关系的科学构建。政府财政分权关系作为一国财政体制中最为重要的组成部分，是中央和地方政府合理行使政府职能、确定财政支出方向、获取财政收入的基本制度保障。从世界范围来看，实行联邦制和单一制财政体制的国家其政府财政分权关系存在较大差别。但在市场经济条件下，各国政府财政分权关系普遍呈现分权化和层级化的发展趋势，政府事权与税收收入划分是其分权化和层级化特征的主要表现。新时代加快建设现代财政制度是我国积极完善社会主义市场经济体制和强化国家治理能力、促进国家治理现代化的必由之路。2014年国务院公布的《深化财税体制改革总体方案》，明确了今后财税领域改革的内容和时间表，要求在2016年底基本完成预算管理制度、税收制度和央地政府财政关系改革（又叫财政体制改革）三大任务的重点工作编制，以“十三五”规划为限，即到2020年基本建立现代财政制度。审视改革进程，前期积累的改革阻力和矛盾纠葛相互交织，导致三大改革进度快慢不一，总体上来看，预算管理制度进展良好，税制改革稳中有进，中央和地方关系调整才刚刚起步。因此，未来几年的重点必须全力聚焦央地财政分权关系改革。

我国的政府财政分权关系总体上经历了从计划经济时期的隶属型关系向社会主义市场经济时期的契约型关系的转变。但真正具备分权化和多层级化特征的政府财政分权关系在“分税制”后才得以真正建立。虽然“分税制”改革成功地建立了适应市场经济体制的央地支出责任和收入划分准则，并首次建立了平衡政府财力失衡的转移支付制度，但“分税制”的实质和目标并不是真正意义上的财政分权而是财政集权。

“分税制”改革虽大幅提高了中央的“两个比重”，但事权下沉却同时引发了基层财政困难。在“逐级发包”的压力型分权体制下，出现了诸如地方财政竞争加剧、土地财政井喷、地方债务高企、地方预算约束软化、地方官员腐败等诸多地方行为异化乱象。加之国际经济形势风云诡异，后危机时代发达国家对发展中国家围堵打压之势不断强化，以公共财政论为指导的传统政府财政分权关系框架不能适应越演越烈的国际竞争秩序。为此，新一轮的分税制改革被提上日程。要彻底变革分税制改革以来的央地财政矛盾和财政调控能力弱化，就必须理顺央地利益关系，因此重新建立以国家治理为基础的政府财政分权关系体系就成了问题的关键。全书就是以回答这个问题展开的。

全书的主体部分划分为五个关键章节。在第二章中，研究回顾了分权趋势下的政府财政分权关系变迁的基础理论，在对经典的公共品论、公共选择论、国家治理理论和财政分权理论详细梳理的基础之上，厘定了当代政府财政分权关系的“2+3”结构框架。分析了当前国际上主要的联邦制国家和单一制国家的政府财政分权关系体系架构，依次对其事权与支出责任划分、税收收入划分、转移支付体系和政府债务管理四个方面进行了比较。

在第三章中，研究重点阐述了基于国家治理的政府财政分权关系的基本框架和核心内容。一是充分分析了计划经济体系下隶属型政府财政分权关系和分税制后垂直型政府财政分权关系的局限和困境。研究认为，虽然分税制改革重构了政府财力配置结构，但分税制后政府财政分权关系调整的实质不是划分财权而仅仅是划分财力。分税制运行的根本后果是税收集权而非税收分权，因此以公共财政论为指导建立的分税制并不能适应社会主义市场经济体制和更加激烈的国际竞争。是故构建以国家治理为导向的政府财政分权关系必要且急迫。二是较为系统地论述了基于国家治理的政府财政分权关系的总体框架和构成内容。研究认为，今后政府财政分权关系建构的顶层设计是财政本质的国家治理观；构建前提为政府职能分工论。三是辨析了新型政府财政分权关系四维要素间的逻辑关系。强调从支出责任入手，匹配以法定的事权划分，以事权为基准辅以与之相匹配的财力配置，而后逐步优化财权划分，促使财权与财力规模相适应。四是提出了新型政府财政分权关系的三位一体央地共治表现形式，指出财权—事权—财力三维关系与央强地弱的嵌入逻辑是政府财政分权关系运行的可靠保障。

在第四章中，研究根据前面章节界定的政府财政分权关系运行机理及中国式财政分权的特殊性，重新构建了以财力划分为准则的财政分权指标，并以空间分析为视角，实证研究了国家治理论下中国省际分权的空间格局演化及影响因素，并从动态与静态相结合的角度，对财政分权本身是否具有明显的空间溢出效应和“路径依赖”关系给出实证支持。

在第五章中，研究重点借助前文构建的几类财政分权指标，通过门限面板模型实证估计了有利于经济增长的最优财政分权水平，发现发达地区的自主型分权和综合型分权已经接近或达到最优分权水平，而财力型分权不论是东部地区还是中西部地区多数远远超出最优分权门限值，说明分权已经落入不利于经济增长的负相关区间。研究以此给出未来政策调整的客观依据。

最后在第六章中，重点研讨了新一轮分权改革的方向与重点，一是从国家治理的导向切入提出实行政府事权划分调整推动“支出责任—财力—财权”序贯改革；二是积极探索省以下分税制改革扩围及地方主体税种——房产税、资源税、零售税、个人所得税——培育的可能性；三是着力推动“压力型”分权体制向“倒逼型”分权体制转型。以上述三个层次改革重点来推进中国式财政分权体制的自我完善和修葺。

本书在理论层面的主要创新点如下。

第一，提出了新形势下符合中国特色社会主义市场经济的财政国家治理本质论。在充分借鉴前人研究的基础上，详细梳理了我国对社会主义财政本质认识的发展历程，并通过对国内倡导的公共财政论的深入剖析，提出财政本质应当是实现国家治理的重要基石这一观点。同时在国家治理论的指导下提出了政府职能转型的央地分工框架，这是对经典的政府职能理论和财政功能理论的有益补充。

第二，从制度和历史视角辨析了中国式财政分权的本质属性，认为中国式财政分权的实质在于划分财力而不是划分财权。因此，新一轮的分税制改革应当建立国家治理导向下的政府财政分权关系的基本范畴和逻辑体系。本书在对央地财力配置研究的基层上厘清了政府财政分权关系四要素——事权、支出责任、财力和财权——的相互关系，并从央地共治这一政府财政分权关系的外在表现形式入手分析了中国式财政分权的独特运行机制。

第三，彻底检讨了从西方联邦制国家简单引进并照搬的财政分权测量方法与指标的不合理性，以中国式财政分权的财力划分性质基准为依据，以新型政府财政分权关系重构的理论逻辑为指导，从财力基准、地方财政独立性基准以及财政努力与事权匹配性基准等不同方面出发，重新设计了适合我国的财政分权测度的新体系；立足空间和动态效应视角，对我国未来财政分权的改革提出了一套较为完整的实证检验支持。尤其是对未来省以下分权改革设计中地方主体税种——零售税、房产税、资源税——的选择和“倒逼型”分权改革的探索提出了新的观点。

段龙龙

2018年12月于四川大学农林村