第一章 导论

第一节 宏观审慎监管政策缘起

金融业对经济增长的贡献毋庸置疑，它的快速增长不仅可以直接增加社会总产出、优化资源配置，还可以为实体经济提供资金支持，从而间接促进经济增长。但金融体系也存在与生俱来的顺周期性，表现为在实体经济的繁荣时期，由于抵押资产升值，银行对未来经济前景盲目乐观，产生扩大信贷供给的冲动，最终推动经济向过热方向进一步扩张。而这一阶段发放的贷款极有可能在经济衰退阶段转化为不良贷款。与之相对应，在实体经济出现衰退迹象时，财务状况不佳的企业面临抵押物价值下降的局面，此时银行将采取提高贷款发放门槛等一系列“惜贷”措施来规避信贷风险，而信贷供给量的急剧萎缩进一步恶化实体经济。信贷市场与实体经济的上述动态反馈机制被称作“金融加速器”。^[1]通过“金融加速器”机制，信贷扩张与收缩的顺经济周期特性不仅增加了金融体系的系统性风险，而且加剧了宏观经济波动。^[2]2008年由美国“次贷危机”所引发的全球性经济危机就是信贷顺周期性未能得到有效控制的结果。作为此次危机的导火索，美国短期利率提高，导致次级房屋信贷行业资金链条断裂，信贷违约现象激增，其后大规模信贷紧缩进一步加剧了房地产泡沫的破裂。危机发生后，世界各国为应对危机的负面影响，纷纷采取了诸如连续降息、加大注入资金等刺激经济的措施。与此同时，完善金融业监管体制与转变监管思路成为广泛共识。

金融监管主要分为审慎性监管和限制性监管，其中发挥核心作用的是审慎性监管。审慎性监管又分为微观和宏观两个层面。传统的金融监管注重微观层面，目的是降低单个金融机构的风险，保护金融消费者利益。微观审慎监管的逻辑是保证单个金融机构的安全以确保由其组成的整个金融体系安全，是一种自下而上的监管思维。而正是这种盯住单个金融机构的割裂式风险监管模式，使得只有站在系统层面才能发现的风险被视而不见，这就决定了传统微观审慎监管极易忽视金融机构与金融市场以及整个宏观经济之间的交互影响。美国联邦存款保险机构提供的数据显示，2006年，99%投保的美国金融结构满足或者超出了最高资本监管要求，美国却仍然成为爆发全球性金融危机的中心。^[3]这是因为微观审慎监管的逻辑存在严重的“合成谬误”。^[4]金融机构之间的相互关联使得个体层面的稳健在宏观层面存在脆弱性。^[5]确保各个机构稳定还可能由于过度保护而破坏市场效率与规则，微观层面的不规则性金融问题会在“创造性破坏”机制下培育更加充满活力的金融体系。^[6]微观审慎政策的另一个“合成谬误”是认为对单一机构所采取的孤立性调控措施必定得到总体层面的期望效果。^[7]微观审慎监管的上述不足催生了宏观审慎监管的发展。

20世纪90年代以来的数次金融危机尤其是次贷危机，无不显示出防范和化解金融系统性风险对于保障宏观经济稳定的重要性。在此背景下，建立和加强以宏观审慎为核心理念的监管体制成为当前世界主要经济体和国际金融组织进行金融监管改革的重点方向。国际组织是宏观审慎监管从理论到实践发展的重要推动力量，而国际组织中首要的是巴塞尔委员会。众所周知，“宏观审慎”（Macro-prudential）一词最早出现在20世纪70年代末库克委员会（Cooke Committee）即巴塞尔银行监管委员会前身的一篇报告讨论中。自此之后，巴塞尔委员会始终在全球金融监管改革中扮演着“总设计师”的角色。从1975年提出第一个巴塞尔协议开始，巴塞尔协议逐步建立了以最低资本要求、资本充足率监管和信息披露要求为三大支柱，且以资本充足率监管为核心的银行业监管框架。尤其是2010年9月各方达成一致的《巴塞尔协议Ⅲ》顺应了全球金融创新过程中金融风险生成的新环境，不仅明确了今后金融监管改革的方向是微观审慎监管与宏观审慎监管相互融合的模式，而且利用更加严格的各国间一致性可量化监管标准，为世界各个国家及地区保障银行体系和实体经济稳健性、实现宏观审慎监管目标提供了一个完整的指导性蓝本。

次贷危机之后，为确保金融体系在全球范围内的长期稳定，G20开始替代八国集团成为联合推动国际金融监管制度改革的领导者，其标志之一是2008年11月在华盛顿举行的首次G20领导人峰会上，正式将金融危机的产生机制和加强金融体系监管与改革设置成核心议题。在峰会宣言中，微观审慎监管向宏观审慎监管的理念转向基调基本确立。为促进各国监管政策和标准的统一以及各国监管机构的合作与资源共享，尤其是为了进一步将发展中经济体纳入其中，在2009年4月举行的伦敦峰会上，原有的金融稳定论坛（Financial Stability Forum，FSF）经过机构和职能的大幅调整形成了一个新的专门性国际组织——金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB），在主权国家之外，为评估金融系统性风险和推动全球金融监管改革提供了必要条件。与此同时，宏观审慎监管在伦敦峰会被明确纳入全球金融监管模式。

此外，国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS）和世界银行在宏观审慎监管框架建立的各个环节，包括内涵和目标的论证、监测指标和工具的构建以及监管机构的确定等同样做出了巨大的贡献。尤其是IMF，在1997年亚洲金融危机后始终关注宏观审慎监管领域的革新。利用自身强大的数据和技术优势，IMF在宏观审慎指标体系的理论和实践中均建树颇丰，其提出的系统流动性风险指数、调整模型与压力测试方法成为监管机构客观评价金融部门的流动性风险、衡量金融机构系统性金融风险以及实施差别化审慎监管的重要工具。

表1-1 宏观审慎监管的理论发展脉络

从表1-1宏观审慎监管理论的发展可以发现，宏观审慎监管研究已经从概念界定、目标和工具分析发展到整个政策框架和体系研究，呈现理论和实践层面齐头并进的趋势。

在国家层面，美国作为次贷危机的发源地，在危机后经历了20世纪大萧条以来力度最大的金融监管制度变革，是当之无愧的宏观审慎监管实践者，对其他国家和地区产生了积极的示范效应和深远影响。其中，改革的标志性成果是长达2300页，包括16个部分的《多德-弗兰克法案》在美国参、众两院全面通过。^[8]该法案以2009年3月奥巴马发布的《金融监管改革框架》的内容为基础，充分修补了危机发生过程中暴露的金融监管漏洞，从以往微观审慎针对个体金融机构风险进行重点监管的局限中脱离出来，以系统性金融风险为控制对象，通过机构调整和职能重构，确立了以金融稳定监管委员会（FSOC）和联邦存款保险公司（FDIC）为监管和施救主体的两条系统性金融风险防范与化解防线，不仅实现了对系统性金融风险的衡量、监测和预警，同时提供了对系统重要机构倒闭救助的解决预案，是有效识别系统性金融风险，以及降低其对金融体系和实体经济的冲击程度，从而保护纳税人和消费者利益，维护金融稳定的“模版型”改革实践。该法案的主体内容包括：第一，为监管系统性金融风险而成立FSOC等专门监管机构；第二，为监管系统重要性金融机构而扩大美联储的监管范围；第三，为加强对消费者和投资者的保护而设立消费者金融保护局等专门机构；第四，为限制银行的自营交易而实施“沃尔克规则”；第五，加强对金融衍生品市场过度投机的监管，建立资产证券化的风险共担机制。^[9]

英国的全球金融市场一体化程度较高，是次贷危机中除美国以外受到影响最严重的国家。危机爆发后，英国五大抵押贷款银行之一的北岩银行迅速陷入挤兑危机，因此激励英国迈开了危机后向宏观审慎监管模式过渡的金融监管改革步伐。与美国“立法推动型”的金融监管改革有所不同，英国金融监管改革主要立足于监管主体调整这一主线，可以概括为“监管主体创新型”。这是因为英国的金融监管体系尤其是机构设置在危机中暴露出明显缺陷。实际上从20世纪70年代开始，英国金融监管体系经过了多轮改革。20世纪90年代在混业经营和分业监管模式搭配的背景下，监管过程中出现部门间协调性差、监管重叠和监管真空等一系列问题，在此背景下最终发生了轰动一时的巴林银行倒闭事件，形成了对综合统一的混业监管模型的改革需求。英国于1997年提出并于2000年通过的《金融市场与服务法案》确立金融服务局（FSA）是一个全新的金融监管机构，作为微观审慎监管主体开始对银行、证券和保险业实行全面监管。与此同时，由FSA、英格兰银行及财政部三部门联合组成不具备法定权利的金融稳定委员会，服务于混业监管格局下的金融稳定目标。

然而，该模式大大削弱了中央银行的监管职能，在金融自由化和金融扩张趋势下，存在监管主导权不明确、协调效率低下和监管空白等不足，形成了金融危机发生的隐患。危机后，英国于2009年通过《银行法案》和《金融市场改革》两部法案，再次将英格兰银行推到了维护金融稳定的核心位置。2011年进一步发布《金融改革新办法：改革蓝图》白皮书，拆分了FSA，取而代之的是在英格兰银行下成立金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎监管，同时设立审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA），分别负责监管金融结构和保护消费者利益。英国这种以中央银行作为宏观审慎监管主体，从宏观和逆周期的角度运用审慎政策工具有效防范和化解系统性金融风险，以达到宏观审慎监管目标的模式被称为“双峰”模式，也是健全性宏观审慎政策框架的标杆。此外，欧盟、德国和日本等国家及地区也顺应全球金融改革趋势，或早或晚地开始了金融监管体系的改革，宏观审慎政策已经成为当前全球范围内金融监管和宏观调控框架改革的重心。^[10]