第五节 高等教育国际化政策评价研究
政策评价一直是政策学科研究中始终存在的一个难点，由于已经引起了多学科专家的高度关注，因而政策评价也是多个学科研究的焦点。尽管目前不少学科对政策评价做了很多很好的探索并且也取得了不少进展，但是仍然难以克服政策评价中不断提出的诸多疑问。关于政策评价需要特别关注四个焦点问题：政策评价的价值取向、政策评价的内容、政策评价的主体和政策评价的手段。
一 关于高等教育国际化政策评价的价值取向的研究
所谓高等教育国际化政策评价的价值取向，是指高等教育国际化政策评价主体自身在对高等教育国际化政策进行评估和测量过程中所秉持的价值观念及其指向。但是，当政策评价主体在对政策实施评价的过程中实际上可能会存在三种价值取向：政策主体在制定政策时的价值取向（A）、政策利益相关者的价值取向（B）和政策评价主体自身的价值取向（C）。
政策主体出于宏观管理和平衡各方面利益的考虑会从多种价值取向中筛选出最终的价值取向，这种价值取向基于政策制定主体的角度也许是最为合理的，但是这种“最为合理”的价值取向也许并不能真正反映该政策利益相关者的价值取向，即政策主体的价值取向与利益相关者的价值取向并非完全统一；利益相关者总是有限的群体、是有一定范围的限制，他们基于自身利益的需要，其价值取向往往会有一定的局限性，因此，他们的利益诉求并不能与政策制定者利益关注完全一致；同样，政策评价者也有自身的利益考虑，也难以做到与政策制定者及该政策的利益相关者的价值取向保持完全一致。这样看来，对于高等教育国际化政策的评价中，可能会出现上述三种价值取向的矛盾和冲突（见图2-1）。
图2-1 高等教育国际化政策评价诸多价值取向的关系
为了解决上述三种价值取向之间可能存在的矛盾和冲突，我们必须在三者之间寻找共同的价值取向（如图2-2）。
图2-2 高等教育国际化政策评价共同价值取向
这种共同的价值取向（见图2-2中的深色部分）要求高等教育国际化政策评价主体必须秉持“客观公正”的原则，既不受政策制定主体的价值取向影响，也不受政策利益相关者的价值取向干扰，更要排除自身的价值取向，真正做到科学、公正、合理的评价，推进高等教育国际化政策的有效实施。
在我国，目前C还处于比较弱小的状态，也缺乏规范成熟的约束机制，C对高等教育国际化政策所做出的评价的影响力还十分有限。目前主要是西方几个大学排行榜的组织垄断着高等教育国际化政策评价，从而影响着世界各国高等教育国际化政策的走向。但是，这些组织自身的局限性甚至天然的歧视性和偏见对包括我国在内的发展中国家高等教育国际化政策所做出的评价并不能真正反映发展中国家高等教育国际化的实际，反而容易误导这些国家的高等教育国际化政策导向。所以，我们必须冷静和理性地看待他们的评价结果。
从B的角度来看，目前，B在高等教育国际化政策研制的参与力微乎其微，所能掌握到的信息也十分有限，至少从目前的情况来看，B的利益诉求还很难及时准确地反馈到A，这也在很大程度上制约了C所评价的权威性。面对我国高等教育国际化政策的现实，我们只能寄希望于A能够发挥自身的各种优势，尽量使得所研制的政策更加科学、合理，也寄希望于A能够对其所研制的政策做出尽可能公正的评价，以便能够不断完善其政策。
王学杰认为，“政策评价是政策合乎规律运作中的重要环节，它通过负反馈的方式帮助改进政策的质量，对实现决策科学化和民主化具有不可替代的作用。……其实政策评价的价值标准和行为标准是缺一不可的，无论忽视哪一类都不能科学地评价政策。但是在具体的政策评价中不加区别地把二者搅混在一起也是有害的。价值标准具有前提性意义，用它评价政策可以更好地体现制定政策的目的，离开价值标准我们甚至弄不清制定政策究竟是为了什么？所以在考虑政策的目标时应更多地运用价值标准把握是非和方向。”[92]
陈绍芳提出：“在人们的政治生活中，政策评价是一种特殊的认识活动。人作为这种认识活动的主体，其自身的能动性表现得尤为突出。政策评价主体的价值取向直接影响着评价对象和评价指标体系的确定，影响着其对评价结果的处理态度。加强公众价值取向的引导，对于提高政策评价的科学性具有重要意义。”[93]
王学杰提出，“政策评价的价值标准就是由政策主体和社会公众普遍认可的一般价值观共同决定的，它一经形成便具有相对稳定性。在我国现实条件下，政策评价的价值标准集中体现了中国人民建设一个富强、民主、文明的社会主义现代化国家的共同愿望，它包括以下两个层次。
第一个层次，是一般价值标准。评价我国现行政策，最重要的一般性价值标准有两个：第一，四项基本原则是评价政策的政治标准。根据这个标准，一切违背四项基本原则或者鼓励违背四项基本原则倾向的政策都应该加以否定。例如，我们的政治体制改革各项政策不能导致多党制，搞活经济的政策不能导致私有制。第二，社会主义的伦理原则是评价政策的道德标准。我们的政策应该鼓励良性行为，禁止或者限制不良行为，一切违背社会主义伦理原则的政策及其措施都是应该否定的。例如，我们的政策不能导致两极分化，不能容许被资本主义视为合法的‘红灯区’的存在等等。”
Haug和Rayner等在讨论欧洲气候政策评价价值倾向时，也提到了高等教育国际化政策评价的价值指向这个问题，他们认为，“目前各国在高等教育国际化政策评价时，也面临着许多进退维谷的现象：一方面，各国都希望通过国际化来发展各自的高等教育、提高人才培养质量，另一方面，又担心高等教育国际化的实施会影响本国文化的发展，引发更多的民族矛盾。如何解决好这些问题，成为欧洲各国乃至世界很多国家面临的挑战。”[94]
Brooks、Filipski等提出，“高等教育国际化政策评价模型建构需要有明确的价值指向。不同的价值观会导致不同的评价模型的出现，但这些模型是否符合学生的需要值得思考。学校要本着学生需求第一的价值观设计政策评价模型。”[95]
二 关于高等教育国际化政策评价内容的研究
所谓高等教育国际化政策评价内容，是指评价主体所要评价的对象，即对高等教育国际化政策实施效果如何进行评估和测量。每一项政策出台以后都需要对政策实施的结果与政策主体所确定目标达成度（政策目标—政策效果）开展评估，其结果通常分为三大类：完全达到政策目标、基本达到政策目标和没有达到政策目标。对于高等教育国际化政策的评价也可以从这三个方面来开展。
如果作为高等教育国际化政策的评价者仅仅基于目标与达成度两者关系来评价并且最后得出三个结论中的某一个结论，这样的评价并不完整。这是由于仅仅满足于对目标与达成度之间的结果来评价，并未能对产生这种结果的原因展开评价，这对于高等教育国际化政策制定主体来说并无大益，因为他们不知道出现这种结果的原因何在。
有鉴于此，对于高等教育国际化政策评价在需要对产生“目标—达成度”结果进行评价之外，还需要对其结果的原因开展评价。这就需要涉及对高等教育国际化政策制定主体的权威性（合法性）、政策研制程序、政策形式、利益相关者的诉求以及政策实施的国内外政策环境等方面开展系统性评价，唯有如此，评价的结果才具有真实性，所提出的解决问题的对策才具有可行性。
关于高等教育国际化政策制定主体的权威性（合法性）的评价主要包括对高等教育国际化政策主体的权威性层级和是否合法（主要基于国际法的视角）进行认定。通常情况下，国家权力机关的层级越高，其所制定的政策的权威性就越高，在我国，党中央和国务院所制定的政策的权威性最高，全国人民代表大会所制定的法律地位最高，这些机构所研制的政策文本的效力最高，其他各级主体在制定政策文本时不得与上述文本的内容发生冲突。这在西方发达国家也是如此。而对高等教育国际化政策合法性的评价不仅具有国内法的意义，更多的是基于国际法考虑。例如，针对某一项涉及高等教育国际化的国际条约（协议）等，其是否具有合法性要视国内政府是否予以承认并签署（或选择性签署），如果国家不予以承认而且不签署加入这个条约（协议），那么作为高等教育国际化政策的评价者就不能认定其合法性，也不能基于这样的条约（协议）来评价国内的相关政策实施效果。
关于高等教育国际化政策研制程序的评价主要开展对政策研制过程是否符合相关程序进行认定和判断。从本质上看，这项评价也是对高等教育国际化政策的合法性和权威性的评价。对于政策（狭义上的）文本的研制来说，虽然没有像法律的制定那样具有非常严格的程序，但是也并不是制定主体可以肆意妄为的结果，也需要遵循一些基本的程序。从立法的角度看，遵循程序本身也是一种立法和对法律权威性予以尊重的体现。作为高等教育国际化政策的评价者，需要对政策的产生过程进行分析和检查，以便做出科学的结论。一项政策即便实施效果很好，但是如果没有进行合法的程序，我们也不能就此做出“这项政策是一个好政策”的结论。因为这项政策实施效果好的原因可能具有偶然性而不具备必然性，而且如果我们做出“这项政策是一个好政策”的结论，会在客观上鼓励和肯定政策研制主体不遵守程序的行为，从长远的意义上看，不尊重“程序”的政策制定行为是不符合政策研制科学性、公平性和正义性这些基本原则的。
关于高等教育国际化政策形式的评价主要是对高等教育国际化政策的表现形式所做的评估和测量。由于高等教育国际化政策制定的主体不同，其所研制的政策（广义上的）的表现形式也不相同，而政策的形式又决定着政策本身的效力，这就需要政策制定者根据所要解决问题的范围、对象和难度等因素确定高等教育国际化政策的形式。由此可见，高等教育国际化政策的评价者就需要根据上述要求对政策的表现形式进行评估和测量。例如，本应该由国家层面制定的政策反而变成由某一个地方政府制定的政策，这种政策形式的出现也许可以解决某一局部地区和局部群体的诉求，但是，这样政策实施的负面后果就会造成整个国家政策分配利益的不平衡、不均等和不公正，进而可能会造成社会新的矛盾，影响社会的稳定。这从国家政策效率来看就是负效益，政策评价者就应该及时提出评价意见并向社会指出这种政策的负面性。在高等教育国际化政策研制和实施的过程中要特别避免出现负面性效益政策的出现。
反之，在国家宏观政策的指导下，地方政府不能积极实施政策行为而是采取上有政策、下有对策的政策行为，也应该不是政策的正常形式。政策评价者也应该及时评估并指出其危害性和负面性，对这些非常政策形式提出批评和整改建议，督促其依据更高层面的政策科学确定政策形式，发挥正确的政策形式应该发挥的作用，高等教育国际化政策过程也要遵循这样的原则。
关于高等教育国际化政策利益相关者诉求的评价应该充分考虑和反映政策利益相关者的合理诉求。通常情况下，高等教育国际化政策利益相关者的诉求范围、深度和强度要大于政策制定者的价值取向范围、深度和强度，而且政策制定者在综合多方面利益均衡的情况下基于政策资源的供给的有限性，总是要尽可能缩小高等教育国际化政策利益者的诉求范围、深度和强度，这就是我们通常所谓的“政策博弈”的过程。作为秉持价值中立原则的高等教育国际化政策的评价者如何看待这个博弈是其要做出的重要选择。这就需要对高等教育国际化政策的利益相关者诉求进行评估和测量，如果利益相关者的诉求是合理的，在范围、深度和强度等方面的要求并不是非理性的，则应该支持其诉求，并基于这样的态度对政策实施的效果做出更为准确的评定。
关于高等教育国际化政策实施的国内外政策环境的评价要从国内和国际两个方面去客观分析。高等教育国际化政策实施的效果如何并不完全由政策本身决定，而要受制于政策实施的环境。往往会出现这样一种情况：政策文本本身设计十分合理，形式也是规范的，也能够达到利益相关者的诉求水准，但是却难以达到政策应有的效果。究其原因可能是政策实施者未能选择好恰当的时机，致使政策在实施时所要求的政策环境不能满足政策实施的需要，这样的政策就会出现效果不理想的情况。作为政策评价主体，在对该项政策进行评价时就应该多从政策的外部环境去分析原因，从而提出有效的对策。
李建民、肖甦认为，“伴随着教育政策研究的不断深入，教育政策的评价问题逐渐进入人们的视野。同属亚洲文化圈的日本，在世纪之交完成了教育政策评价机制的构建，将之统筹在政府政策评价的总体框架之下。日本教育政策评价方式相对多样、辅以配套支持措施、注重评价结果反馈，通过多种手段充分保证教育政策评价的科学、有效。”[96]
刘会武、卫刘江、王胜光、温珂“从政策评价入手，吸收了威廉·N.邓恩主张以价值为核心的政策评价理念，对评价主体、评价客体以及相互间关系进行界定分析后，提出了面向创新政策评价的三维分析框架，并以案例进行分析和佐证，不仅完善了创新政策评价的内涵，而且为评价执行提供了一种新的思路和方法”。[97]
王映提出，“日本是世界上教育政策评价制度最为完善的国家，其教育政策评价已经形成制度化的体系，并进一步被纳入教育政策管理的整个循环体系之中，政府专门为教育政策评价制定计划书。”[98]
de Leon和Varda在分析政策评价内容时强调，“要构建一个整体化的政策评价理论，这个理论一定要具有很强的整合性和统筹性，以便政策的制定者能够更好地把握全局，统筹政策的制定。这种整合性理论不仅需要政策高层去思考和设计，政策基层的实施者也要掌握和熟悉”[99]。
James、Jorgensen要求“高等学校在评价所制定和实施各项政策时，一定要把握好政策知识、政策规划、形势变化这三者之间的关系。高等教育国际化政策涉及面非常宽，既有国内的政策，也有国外的政策，还有国际的政策。这就需要我们必须了解相关政策的知识，做好相应的规划以应对外在形势的变化。这样的思路可以使得各项政策得到顺利实施”。[100]
三 关于高等教育国际化政策评价主体的研究
高等教育国际化政策评价主体目前主要来自三个方面：政府、国际组织和国内第三方机构（中介组织），三者的权威性和效力依次是政府、国际组织和国内中介组织。由于政策本质是利益的重新分配，因此完全排除掌握重要资源的政府在政策评价中的作用和地位是不现实的，也是非理性的。在一定时期内，高等教育国际化必须依赖政府的积极推进。所以，英国学者不无道理地指出，“显而易见的是，民族性国家教育体系并没有因为国际化而消失，而政府并不准备放弃他们在组织这种体系中的角色。他们对于国家经济发展和社会聚合而言至关重要，无论如何教育仍然是许多国家少有的几个政策领域之一，因为政府仍然认为应当对它加以控制”[101]。薛二勇和徐向阳的研究也有同样的结论，他们认为，“20世纪80年代以来，国际化成为芬兰高等教育改革的中心目标。随后，芬兰组建了国际教育交流中心（CIMO），具体负责高等教育与其他国家的交流与合作。1999年《波洛尼亚宣言》的签署，极大地促进了芬兰高等教育国际化进程。为了保持芬兰的国际地位以及尽快融入欧洲高等教育区，建设欧洲研究区，从而使欧洲和美国、亚洲争夺优秀的生源、师资与研究者，2000年后，芬兰政府加大了改革力度，促进高等教育的国际化”[102]。
但是，从评价工作本身来看，政府在评价中处于过强的地位、扮演强硬的角色确实难以准确评价政策的效率，即通常所谓的如“运动员与裁判员关系”问题。但是，要彻底解决这个难题，在整个发展中国家也许还需要走出很长的一段路，急于求成和一蹴而就的观念是难以奏效的。
国际组织在高等教育国际化政策的价值取向方面一直发挥着导向作用，尤其是对于发展中国家被殖民的高等教育来说，完全消除国际组织在高等教育国际化政策评价中的影响是不可能的，至少从目前来看，这种影响正与日俱增，暂时还看不到式微的迹象。但是，对于发展中国家来说，无论是国内政府还是中介组织，在面对来自国际组织的各种关于高等教育国际化政策评价时，应该保持警醒的头脑将国家利益和高等教育主权等价值放在首位，客观地看待国际组织的一些评价指标是否具有意识形态性和明显的价值偏颇，不能盲目地搬用这些组织的评价标准和方法。
社会第三方组织（中介组织）在法理上看应该是能够以价值中立的原则客观评价政策实施的效果，在对高等教育国际化政策开展评价时既不盲从政府的价值意愿，也不简单迁就政策对象的价值诉求。但是，现实的情况并非我们法理意义上的简单和单纯，这些中介组织也有自己的利益考虑，他们难以做到真正的价值中立。这就需要制定中介组织的行业规范、提高评价人员的职业伦理水准。同时，政府也可以适当放宽国际组织的准入标准，引进少数信誉度较高且价值较为中立的国际组织参加国内高等教育国际化政策的评价，以制衡和规范国内第三方评价组织的行业行为。在这个问题上，学界应该投入更多的研究精力、开展范围更广的研究。
吕红认为，“高校信息公开政策评价是高校信息公开工作的重要组成部分，开展其研究对于高校信息公开制度建设具有重要的理论价值和现实意义。在高校信息公开政策评价内涵的基础上，从主体与客体、标准与方法、实施过程分析、系统要素构建四方面论述我国高校信息公开政策评价理论体系的构建问题”[103]。
张继平提出，“高等教育评估政策评价是高等教育评估政策运行过程的一个重要环节。在实践运行中，我国高等教育评估政策评价存在五大难题：评价目的——难以发挥价值导向的作用；评价主体——难以作出客观真实的判断；评价客体——难以形成持续稳定的体系；评价标准——难以反映社会公众的立场；评价方法——难以进行科学合理的描述。解决五大难题，一是回归民意，理性思考评价目的；二是集思广益，多元选择评价主体；三是长远规划，持续改善评价客体；四是权衡利弊，因情制定评价标准；五是综合分析，合理运用评价方法。”[104]
康健“以新中国成立后体育政策的评价目的、评价主体、评价对象、评价标准、历史背景和政策依据等为研究对象，研究我国体育政策评价体系历史特点及现状，即主要是依靠评价官员个体行为及一些易衡量的政策结果来实现对政策的评价，而关于体育政策及部门没有明确的评价体系和制度。主要是以政策目标为依据的结果导向型评价，即考察政策结果是否符合预期政策目标，同时，也指出体系的时代性，即对举国体制的相互作用和改革开放后对新环境的不适应性”。[105]
Poel、Kool等在自己关于政策评价主体的研究方面提出，“政策主体要具有政策设计的创新能力。高等学校应该鼓励学生和教师加入学校政策研制中来，并积极创新各方面的政策，这不仅是高等学校的责任，也是高校师生的义务”[106]。
McConnell提出，“政策主体在评价各项政策的时候，特别要关注政策之间的灰色地带的各种影响要素。这些要素虽然模糊，但可能会对相关政策的实施产生致命的影响。高等学校政策复杂性并不比其他领域低，所以，高校在开展国际化政策评价时，也要特别关注这些灰色地带的因素”[107]。
四 关于高等教育国际化政策评价手段的研究
尽管学界对于政策评价手段的理解千差万别，但是作为简单化归纳，政策评价手段大致可以归为两种：定性评价和定量评价，对于高等教育国际化政策的评价手段的研究也可以从这两个方面去分析。就高等教育国际化政策评价来看，仍然面临着定性评价有余而定量评价不足的问题，主要原因在于高等教育国际化政策从制定到实施，需要采集大量数据，而这些数据本身是难以采集而且不少信息是难以量化的，这些问题的存在无疑增加了高等教育国际化政策定量评价的难度。所以无论是国内还是国际，对于高等教育国际化政策的评价仍然采取定性评价与定量评价相结合尽可能量化的手段。
应当承认，发达国家和一些国际组织在对高等教育国际化政策开展评价时所使用的手段比较灵活且多样化，这一点值得发展中国家政府和中介组织向他们学习。但是在学习时应该理性分析，尽可能在本土化的过程中进行创新和发展，从而更为合理地对本国的高等教育国际化政策开展评价。近年来，利用计算机科学和IT技术的成果，利用云数据所采用大数据挖掘的方法大行其道，受到诸多行业和学科领域的关注。根据我们对高等教育国际化政策评价的理解和经验，数据挖掘技术应该可以在很大程度上解决政策评价中定量评价不足的问题，也许能够突破这个瓶颈。
董幼鸿认为，“日本政府政策评价制度是以《政策评价法》为基础而确立的政策评价体系与框架，规范了日本政府政策评价的目的、程序、标准、方法及评价责任等，这些具体规定对我国政策评价制度的建构具有重要借鉴意义。因而，我们以日本《政策评价法》为分析依据，借鉴日本政策评价成功做法和经验，探索建构适合我国国情的政府政策评价制度”[108]。
周实、齐宁认为，“政策评价制度是实现政策的科学化、民主化、法治化的重要保障。日本神奈川县逗子市是日本最早实施政策评价的城市之一，其政策评价制度包含了从原则的确立、组织的构建到责任的承担等内容，在政策评价的信息公开、程序机制、市民满意度、指标体系等方面具有一些典型特征。以此为我国政策评价制度从评价组织、评价方法、评价手段、评价指标、评价责任等方面的完善提供有益的启示”[109]。
杜澄指出，“十六届三中全会，党中央提出以五个统筹为核心的科学发展观，这是解决当前深层次矛盾和问题、完善市场经济体制的根本方略。而要将五个统筹落到实处的关键是要统筹推进各项改革，要实现政策和计划层面的进一步统筹、协调，建立与之相适应的机制。在新世纪，政策评价作为当前亟待开展的一项新工作，应首先在国家层面进行，做好试点、稳步有序。组织落实是开展工作的保证，人才培养是拓展工作的重要条件”[110]。
Nelson提出，“高等学校在开展国际化政策评价手段的选择上，要注意评价政策的效益——投入与产出之间的关系。不能只看投入而不考虑政策实施的效果。学校的政策规划部门，要定期组织相关领域的专家选用合适的评价手段来评价已经运行的政策效果”[111]。
Grafakos和Flamos等人建议，“在政策评价工具进行选择的时候，要研究各种工具或手段的权重，不要在一个价值平面上使用评价手段。高等学校开展政策评价时也要注意这个问题”[112]。