第一节 地方金融治理：背景、现象与问题
21世纪以来，伴随着金融组织形式的快速发展及其与互联网技术的深度融合，大量的金融创新应运而生，地方的金融风险逐渐暴露，以中央集中事权为特征的传统金融监管体制面临着新的挑战，地方金融如何实现有效治理的问题日益凸显。对此，中央和地方都高度关注。从中央政府来看，2008年以后，中央政府开始将一些地方金融组织[1]的批设权下放给地方政府，同时强调地方政府的属地金融监管和风险处置责任。特别是2012年以来，随着互联网金融的迅猛发展与风险频发，中央更为强调地方政府防范化解金融风险的重要性。2013年，党的十八届三中全会明确指出，“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。2017年，第五次全国金融工作会议指出，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。党的十九大报告指出，深化金融体制改革，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。从地方政府来看，2002年上海市成立金融服务办公室以来，绝大多数地方政府已经成立了金融办，尽管名称和设置有所不同；2009年北京市率先成立金融工作局之后，各地金融办也纷纷开启了由“办”变“局”的演变历程[2]。地方政府面对地方金融市场的迅速变迁，监管任务愈加繁重，风险压力日益增大。
正是在上述背景之下，中央—地方的双层金融监管体制（黄震，2018）渐成雏形。地方金融监管的相关研究工作集中在金融学和法学领域。学者们探讨了中央—地方双层金融监管体制逐步成形的历史背景，特别强调了地方金融监管体制的现状、问题和如何完善的对策建议。[3]学者们指出，在目前的监管体制之下，“各地分级设立了金融办，作为地方金融监管的主体；逐步明确监管职责，充实监管权力；出台规范性文件，为监管提供依据”（王冲，2017）。与此同时，现有的监管体制存在中央和地方金融监管的权责边界不清晰，地方金融办的职能定位不清晰，重发展轻监管、监管职能分散、监管能力不足（黄震，2018；曾刚、贾晓雯，2018），各地“金融监管职责和组织框架的差异性较大、监管资源有限、重审批轻日常管理”（陈道富，2016）等诸多问题。这些研究为我们揭示了自上而下的金融监管体制的静态特征，以及地方金融监管所处的结构性位置、现状及其不足。但是，上述研究工作也存在一些缺陷。第一，这些研究工作更多局限在宏观的层面讨论中央和地方之间的权责关系，而较少在中微观层面讨论地方金融监管部门和地方金融主体之间的关系；第二，这些研究工作更多是自上而下静态的体制架构分析，而较少关注各方行动主体之间的动态过程机制分析；第三，这些研究工作更多是描述性和规范性的，而较少是解释性和实证性的。
本书对于地方金融治理的研究，试图从宏观的体制架构分析走向中微观的过程机制分析，从规范性研究走向实证性研究。换言之，地方金融实际上是如何治理的？地方政府的治理选择面临着什么样的情境？地方政府存在哪些可能的治理策略？这些治理策略体现为什么样的治理结构特征？地方政府与地方金融主体（如地方金融组织、民间融资的供需双方等）之间围绕风险的互动机制是什么？背后存在什么样的制度逻辑？这些问题，既有的金融学和法学等领域的研究工作并没有深入回答。结果是，地方金融治理过程似乎仍然像一个黑箱一样，让人深感其至关重要，却又知之甚少。在这个意义上，从社会学的理论视角和研究方法出发，深入地方金融治理的中微观过程之中，关注地方政府面临的实际治理情境，分析地方金融监管部门和各个市场主体的行为方式和互动机制，揭示其背后蕴含的制度逻辑，从而为我们打开地方金融治理过程的黑箱，理解更为深层的政府—市场—社会之间的关系提供一种可能的研究路径。
地方金融治理是指以地方政府为主导的多元主体（包括企业和社会组织等）通过具体制度安排对地方金融市场中的金融交易、金融组织等进行规范、培育或扶持等，以促进和保证地方金融市场的活力与秩序。宏观上看，地方金融治理是整个金融治理体系的重要构成部分，关键需要处理好政府与市场的关系；微观上看，地方金融治理高度复杂，政府角色与市场边界问题亟待探讨。针对地方金融治理中的纷繁现象，需要多个学科、多个角度切入分析，任何单项研究可能都难以完全涵盖，而只能从一些重要现象出发，选取特定角度作为切入点，力求以小见大。因此，本书只是从社会学视角介入地方金融治理研究的一个尝试。
具体而言，本研究关注地方金融治理中的一组颇具反差意味却又稳定重复的现象。首先，地方政府一方面会宣称自己是规则制定者或市场监管者，并以社会分权（曹正汉、罗必良，2013）或组织形式选择（向静林、张翔，2014）等方式主动与金融活动保持距离；另一方面又表现出强烈的介入市场的冲动，常常会直接或间接地介入地方金融交易活动中，例如大力推动地方金融广场或金融中心的建设，引入各类金融中介机构等。其次，事前，地方政府通常会三令五申“投资有风险、风险须自担”；中介机构也会对投资者进行详细的风险告知，投资者则会与中介机构签订正式的风险自担合约；然而一旦出现融资者逾期、跑路等情形，投资者往往会理直气壮地违约，要求中介机构或政府部门共担风险。再次，面对投资者的种种诉求，政府部门有时能够以法律为准绳坚持风险自担规则，有时却又会默许风险共担规则，甚至直接参与分担风险；至于中介机构，有时能够置身事外，有时却又难以脱身，不得不分担风险甚至进行“刚性兑付”。这些分散在具体领域、时段和情境的现实图景汇集起来，乍看孤立悖谬，细想却又似乎紧密关联，呈现地方金融治理过程中政府市场角色的多重面向（符平，2013a）、政府—市场边界的变动不居和风险分担规则的不确定性。
那么，为什么上述现象会普遍存在？看似孤立的现象之间存在着什么样的隐秘关联？这些林林总总的现象背后，是否存在一以贯之的制度逻辑？我们能否通过一个大的思路，来总括分析这些微观现象的内在关联及其背后的宏观因素？这正是本研究的总体问题和立论基础。从经济社会学的视角出发，本书认为，地方金融治理过程嵌入在更大范围的制度脉络之中。虽然地方金融的各个具体领域可能存在不少差异，但是上述现象反复再现，表明其后的制度逻辑具有普遍性和稳定性，是地方金融治理不同领域都可能面对的，是一种共享的制度基础。正是共享的制度基础，使政府在地方金融不同领域的治理过程中面临着相似的激励和约束，这可能诱发地方政府与市场主体之间相似的互动方式，进而对政府与市场的边界以及风险分担规则的形成演变带来影响。