第一节 研究背景及意义
伴随着我国经济的不断发展，环境污染日益严重，而我国政府也不断提高对污染治理的要求。在党的十七大报告中，我国首次将“生态文明”这一概念写入大会报告；党的十八大报告提出，必须以更大的决心和力度来推动生态文明的建设，彻底改变生态环境不断恶化的情况；在党的十八届三中全会中提出的五大体制改革里，生态文明体制改革位列其中，其提倡建立保护环境的制度体系。习近平总书记在2018年召开的全国生态环境大会上指出：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延5000多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”[3]党的十九大报告（《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》）在第一部分（过去五年的工作和历史性变革）、第三部分（新时代中国特色社会主义思想和基本方略）、第九部分（加快生态文明体制改革，建设美丽中国）等，专门就“生态文明”建设做出了阶段性回顾以及战略部署。十九大报告在总结以往实践的基础上，提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的“十四条坚持”，其中，明确就生态文明提出的就有要“坚持人与自然和谐共生”，并且在政府公开的报告中首次提出了要“像对待生命一样对待生态环境”，“打赢蓝天保卫战”的理念。这一切都彰显出了习近平总书记对于生态文明建设的清晰认识和理性思考。
从我国治理污染的发展历程来看，其首先通过制定法律强化对环境的监管。我国是法治国家，特别是党的十八届四中全会指出，要全面推进依法治国，其总目标在于建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这在党的历史上尚属首次，这是对新中国成立以来我国民主和法制建设的一次深刻总结，由此表明，我国要在法律范畴内对社会经济各项事业加以治理。在环境监管方面，《中华人民共和国宪法》第二十六条指出，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；《中华人民共和国刑法》第三百三十八条、第三百三十九条、第三百四十条、第四百零七条、第四百零八条均对破坏环境资源的行为作出了清晰界定；在各专项领域，《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》都对环境进行了严格监管。这样保证了国家各项工作的顺利开展。其次是采取行政手段来控制污染，比如中央和地方政府设定控制污染总量的目标。行政手段主要指国家和地方各级行政管理机关，根据国家行政法规所赋予的组织和指挥权力，制定方针、政策，建立法规、颁布标准，进行监督协调，对环境资源保护工作实施行政决策和管理，主要包括环境管理部门采取定期或者不定期的方式，对各级政府部门的环境进行检测，对国家有关环境保护工作作出监管；组织制定国家和地方的环境保护政策法规；运用行政权力对某些区域采取特定措施，如划分自然保护区、重点污染防治区、环境保护特区等。最后是通过经济手段来治理污染，经济手段是指利用价值规律，运用价格、税收、信贷等经济杠杆，控制生产者在资源开发中的行为，以便根治损害环境的社会经济活动，奖励积极治理污染的单位，促进节约和合理利用资源，充分发挥价值规律在环境管理中的杠杆作用。其方法主要包括各级环境管理部门对积极防治环境污染而在经济上有困难的企业、事业单位发放环境保护补助资金；对排放污染物超过国家规定标准的单位，按照污染物的种类、数量和浓度征收排污费；对违反规定造成严重污染的单位和个人处以罚款；对排放污染物损害人群健康或造成财产损失的排污单位，责令其对受害者赔偿损失；对积极开展“三废”综合利用、减少排污量的企业给予减免税和利润留成的奖励；推行开发、利用自然资源的征税制度；等。比如从1982年开始实行的排污费政策，同时在特殊时期会推出一些临时的环保政策，比如在2008年奥运会期间制定的相关政策。
专栏1-1 《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》对环境的监管条目
《中华人民共和国宪法》中主要包括第九条、第十条、第二十六条。
第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
第十条 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
第二十六条 国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
国家组织和鼓励植树造林，保护林木。
《中华人民共和国刑法》主要包括第三百三十八条、第三百三十九条、第三百四十条、第四百零七条、第四百零八条。
第三百三十八条 违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
第三百三十九条 违反国家规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。
未经国务院有关主管部门许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。
以原料利用为名，进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的，依照本法第一百五十二条第二款、第三款的规定定罪处罚。
第三百四十条 违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。
第四百零七条 林业主管部门的工作人员违反森林法的规定，超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证，情节严重，致使森林遭受严重破坏的，处三年以下有期徒刑或者拘役。
第四百零八条 负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。
资料来源：《中华人民共和国宪法（2018年修正）》《中华人民共和国刑法》。
长期以来，我国的环境规制政策强调更高的环境规制强度，提高企业的环境准入标准，这种方式达到了一定的削减污染的目标，但是一方面损失了环境效率，另一方面，传统的“先污染、后治理”的方式仍然没有发生变化。从长远来看，这种环境规制理念难以彻底解决环境污染问题。当前政府虽然积极倡导企业采用清洁的生产方式，但是企业进行技术研发和投入的动力不足，尤其对于污染密集型企业而言，其由于对设备的投资较大，转换生产方式的成本较高，因此进行绿色创新的动力不足。在这种情况下，一味提高环境规制强度不仅难以实现规制目标，还可能导致企业采取其他方式躲避监管，比如污染转移或者“俘获”监管主体等等。因此，在我国当前的环境政策中迫切需要加入对激励企业创新的考虑。一方面要继续采用环境规制、社会力量监督等方式加强对污染的治理，促进企业创新活动；另一方面，也是更重要的，要提高企业的主动创新行为，以政策引导、激励措施等方式使企业确立新的生产经营理念，改变污染生产的方式，基于社会整体收益最大化的考虑来为企业的环境创新行为提供更大力度的支持。
在相当长的时期内，我国的环境规制政策都让位于经济发展的需要，这不仅使各种资源不能实现市场定价，同时由于资源要素的价格较低，企业往往采取粗放型的生产方式，没有环保生产的动力。企业只要还有一定的生存空间，便没有改变生产方式的动力。随着环境问题的日益突出，经济增长的环境约束越来越紧，政府的环境规制强度也越来越高，同时在传统的规制手段之外，经济手段也逐渐被采用。但是在新的历史条件下，强制性环境规制的政策效果正在逐渐减弱，尤其是环境规制政策缺乏对企业创新的关注。
党的十八届五中全会确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，这被视为关系我国发展全局的一场深刻变革。毫无疑问，环境规制问题涉及五大发展理念中的“绿色”发展理念，但五大发展理念并不是孤立的，而是相互贯通、相互促进、具有内在联系的集合体。这引导我们从新的角度来审视环境规制问题，尤其是改变“监督”“制定标准”“惩罚”等传统的环境规制理念，将环境规制政策置于“创新驱动发展”的宏观背景中，以“要想实现绿色发展，需要不断地技术创新”为新的环境规制政策的制定理念，使环境规制政策不仅成为企业绿色生产的“压力”，也成为企业绿色创新的重要动力。
生态环境得到有效保护，关系到我国的长远发展和中华民族伟大复兴中国梦的实现，习近平总书记在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上指出：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。我们要积极回应人民群众所想、所盼、所急，大力推进生态文明建设，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。”[4]生态环境保护，是关系国计民生、关系人民群众幸福感提升的重要保证。生态环境得不到很好的保证，人民群众的获得感、幸福感和满足感也就无从谈起。改革开放40多年来，我国社会经济取得了重要的发展成就，人民生活水平得到了提升，已经基本解决了温饱问题，并且生活质量有了明显提升。与此同时，对精神文化生活和生活环境逐步提高了要求。由于生态环境没有替代品，其将直接影响人民群众对于生活的感知，影响社会经济各项指标的发展。
环境技术创新活动不仅可以实现环境治理的目标，也可以提高企业的市场竞争力，进而将环境收益内部化。从长远来看，国家为了实现经济的可持续发展和社会福利的最大化，环境规制渐见成效。然而，目前，环境污染问题依然严峻。环境规制政策的制定和实施在提高环境质量的同时能够提高产业集聚程度从而促进经济增长，在一定程度上反映了环境规制达到经济发展和环境保护的“双赢”目的。[5]这对环境规制政策提出了新的要求，也就是说，环境规制政策必须与创新政策结合起来，但从我国当前的政策来看，创新政策尚未与环境规制政策实现较好的结合，迫切需要设计以技术创新为导向的环境规制政策。