四 进一步推进国有企业改革的实践路径
当前,国有企业改革进入“深水区”,推进国有企业向纵深发展,要牢牢把握深化国有企业改革的正确方向,扎实推进各项改革任务落地见效,加快国有企业转型升级,迈向高质量发展。
(一)以混合经济为突破口,持续推动分类改革
明确国有企业分类。推动分类改革和混合所有制经济发展必须明确界定国有企业分类,按照企业类别和所处行业,一企一策。明确商业类和公益类国有企业的职能和目标,进行分类改革、分类监管和分类治理,分别制定各类企业的出资和投资方式,确定企业的经营目标和考核体系。对公益性国有企业,应重在成本的控制和服务质量水平;对商业类国有企业,应以资本的增值作为主要考核指标。
在分类改革的原则下推进混合所有制改革。以混合经济为突破口,推进国有企业更深层次的改革,要坚持因企施策,成熟一个、推进一个。第一,对于提供公共产品的公益类国有企业,宜选择政府所有、政府经营模式,但可鼓励非国有企业参与经营,政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露等方面的监管。第二,对于处于重要行业和关键领域的企业以及自然垄断行业的企业,在相当长一段时期内,国有资本在该领域仍然要处于控制地位,宜实行国有资本控股条件下的市场化改造,支持非国有资本参股。第三,对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,应积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,从市场效率出发,努力构建一个有效的退出机制,使企业真正成为产权明晰的市场竞争主体。
探索实行混合所有制企业员工持股。在改革试点取得经验的基础上,继续稳妥有序开展混合所有制企业员工持股,建立激励约束长效机制。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式,优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。另外,完善相关政策,健全审核程序,规范操作流程,严格资产评估,建立健全股权流转和退出机制,确保员工持股公开透明。
(二)降低负债率,加强风险防范
强化外部风险控制。一是控制行业标准。分行业设置企业负债率,为不同的行业、企业制定出不同的负债指标以及考核指标,例如国务院国资委制定严格的央企分行业资产负债率警戒线,工业企业65%、非工业企业70%、科研技术企业60%。二是控制财务杠杆。国务院国资委应进一步实施分类管控,加强工作督导,加强考核和责任追究,实行负债率和负债总额双重管控。三是控制投资规模。应突出企业主业,严禁高负债企业的非主业投资,严格控制低效业务的投资,严格把控超越财务承受能力的投资。四是控制风险业务。严格管理风险业务,例如应收账款、存货的占用要大幅压降,各类垫资的业务要严格管理,包括对外担保、委托贷款和融资性贸易业务。五是严格预算约束。打破国有企业预算软约束,建立和完善国有企业资产负债约束机制,强化监督管理。
完善内部风险控制。第一,强化工作组织,确保责任落实到位。第二,全面加强资金管理,加强现金流管理,努力提高资金使用效率。第三,进一步优化资产质量和配置,加大清理不良资产,特别是亏损的资产项目。第四,积极稳妥开展市场化债转股,增加股权融资和混合所有制改革,持续推进提质增效,多渠道降杠杆减负债。第五,严控业务风险、债务风险、国际化经营风险、法律风险等风险,减少管理费用,减少低效业务,进一步降低资产负债率。
(三)继续推进战略性重组,加快内部整合
分类推进国企重组。根据国家战略和国际竞争需要,分类推进国有企业和国有资本战略性重组,成熟一户、推进一户,加快重组步伐。第一,对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,采取融资、转让、并购等资本化和市场化手段,加快能力相近、业务相关的企业整合和并购重组,提高国际竞争力。第二,对于处于重要行业和关键领域的商业类国有企业,发挥国有资本战略引导作用。通过国有资本投资运营公司的平台作用,推动国有资本向战略性、前瞻性行业和产业链关键环节集中,稳步推进装备制造、煤炭、电力、通信、化工等领域战略性重组,实现发展动力从规模驱动向科技驱动的飞跃。
加强重组后的内部整合。对已经完成的央企重组,合并后的深度整合更为关键,应加快落实供给侧结构性改革,推动产业结构调整转型升级。通过加强专项督查、开展重组效果评价等途径,推动重组企业加快同类业务横向整合、产业链上下游纵向整合,整合人才、技术、品牌、管理、规模等要素,加快剥离非主业、非优势业务,实现资源向优势企业、主业企业集中,提升国有企业整体资源效率,发挥协同效应。
(四)持续瘦身健体提质增效,推动供给侧结构性改革
进一步厘清“僵尸企业”标准。“僵尸企业”消耗资源,制造亏损,处置“僵尸企业”是供给侧结构性改革的重要任务。当前,应尽快形成关于“僵尸企业”的确定标准,在判断标准的确定上,应遵循“分层分级”的操作原则,不搞“一刀切”。厘清、统一“僵尸企业”的确定标准后,在全国范围内重新排查并处置新备案“僵尸企业”,并制定相应处置工作方案,与现有“僵尸企业”的处置并行推进。
深化国有企业的供给侧结构性改革。一是大力破除无效供给。把去产能与国企改革、兼并重组、转型升级、优化布局结合起来,推动化解过剩产能。二是大力培育新动能。紧紧抓住世界新科技革命和产业变革的机遇,落实创新驱动发展战略,强化科技创新,不断创新技术、产品与服务,推动传统产业优化升级,提高国有企业的核心竞争力。
(五)建立完善的现代企业制度和企业法人治理结构
健全现代企业制度。一是进一步健全法人治理结构。规范企业股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系,按章程行权,对资本监管,靠市场选人,依规则运行,形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。二是增强董事会的独立性和权威性。切实落实董事会职权,加强董事会在战略决策、经理人选聘、财务监督、薪酬分配、绩效考核等方面的作用;优化董事会组成,加强董事会内部制衡约束,改革外部董事管理制度,提高具备专业资格和经历的外部董事数量;严格董事选聘和履职管理,使董事会真正成为企业的决策主体。三是积极推进股份制改革。在全面完成公司制改革的基础上,引入各类投资者实现股权多元化,探索建立优先股和国家特殊管理股制度,加快建立现代企业制度。
切实推进职业经理人制度。一是建立市场化的选人用人机制。加快完善职业经理人市场化选聘制度,畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。二是建立市场化的薪酬激励制度。严格职业经理人任期管理和绩效考核,探索差异化薪酬分配办法,健全工资决定和正常增长机制,引入以年薪制、奖金、股票期权计划、退休金计划为主要内容的最优报酬计划。
健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度。坚持和完善职工董事制度、职工监事制度,鼓励职工代表有序参与公司治理。企业在重大决策上要听取职工意见,涉及职工切身利益的重大问题必须经过职工代表大会审议,落实职工的知情权、参与权、表达权、监督权,充分调动职工的积极性、主动性、创造性。
(六)全面加强和改进国有企业党的建设
坚持党的领导与完善公司治理相统一。习近平总书记指出,坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”,是我国国有企业的独特优势。中国特色现代国有企业制度,“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。首先,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位,理顺党组织与董事会和经理层的关系,构建一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局。其次,紧紧围绕全面解决党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题,坚持党对国有企业的领导不动摇,明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式,使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。
坚持党管干部原则。一是选人方面,坚持党组织对国有企业选人用人的领导和把关作用不能变,保证人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题。二是管人用人方面,国有企业党委要履行主体责任,保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。加强国有企业党风廉政建设和反腐败工作,把纪律和规矩挺在前面,抓好巡视发现问题的整改;严肃查处侵吞国有资产、利益输送等问题,强化对关键岗位、重要人员的监督管理;严格日常管理,把党员日常教育管理的基础性工作抓紧抓好,加强对国有企业领导人员的党性教育、宗旨教育、警示教育,着力培养一支宏大的高素质企业领导人员队伍。
(七)深化国有资产监督管理体制改革
坚持以管资本为主加强国有资产监管。以管资本为主深化国有资产监管机构职能转变,首先,进一步梳理国资监管机构职能和各项规章制度,明确出资人监管职责边界,加强出资人监督。其次,科学界定国有资本所有权和经营权边界,建立监管权力清单和责任清单,确保监督管理更规范高效,切实解决国有资产监管工作存在的越位、缺位、错位等问题。此外,把管资本为主和对人监督结合起来,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。
健全国有资产监督体系。以国有资产保值增值、防止流失为目标,加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。一是增强企业内部控制体系的整体性、有效性,强化流程管控,确保内部监督及时有效。二是推进分类监管,明确商业类和公益类国有企业的监管机制。三是突出监管重点,加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营等重要环节的监督,加强对企业主要负责人和关键岗位的监督。四是强化责任追究。健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制,对相关责任人及时追究问责,增强国有企业经营投资责任意识和责任约束。
继续改进监管方式和手段。一是加强多方监督促监管转型。加强和改进外派监事会监督,加强审计监督、纪检监督、巡视监督;实施信息公开和财务披露,加强社会监督,形成监督合力。二是强调全过程监管。注重事前事中事后监管并重。强调事前加强规范、事中注重监控、事后强化问责,实现对全过程监管。三是探索创新监管。改变行政化监管方式,推进监管业务和信息化、科技化的深度融合,改进考核体系,提高监管的及时性、针对性、有效性。
The Policy Measures and Practice Effects of China’s Reform in State-Owned Enterprises Since the 18th National Congress of the CPC
Yu Jian
Abstract:Since the 18th National Congress of the Communist Party of China,the state-owned enterprises firmly grasp the keynote of seeking improvement in stability,stick to highlighting the main business,promote classification reform,implement pilot reform,……give propel to the reform in mixed ownership,optimize corporate governance structure,comprehensively strengthen and improve the Party building in state-owned enterprises,improve the management system for state-owned assets,forcefully facilitated transformation and upgrading of national economy and achieved phased results in the reform. Next,in order to further promote the reform of state-owned enterprises to develop in depth,we should adhere to the supply-side structural reform as the main line,focuse on the core goal of making the state-owned enterprises stronger,better and bigger,comprehensively deepening reform,implement the five key tasks of enhancing vitality,improving mechanisms,improving quality and efficiency,strengthening supervision and the party building,realize higher quality,more benefits and better structure of state-owned enterprises.
Keywords:Reform of State-Owned Enterprises;Classification Reform;Policy Measures;Practice Effects
[1] 于健,河北工业大学国际技术经济研究中心研究员。
[2] 数据来源:国有资产监督管理委员会,http://www.sasac.gov.cn//n2588025/n4423279/n4517386/n8658245/c8658281/content.html。
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[6] 数据来源:国有资产监督管理委员会,http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588139/c9825387/content.html。
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[9] 数据来源:国有资产监督管理委员会,http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588330/n2588370/c8515497/content.html。
[10] 数据来源:国有资产监督管理委员会,http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588330/n2588370/c9746589/content.html。
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[14] 数据来源:经济观察网http://www.eeo.com.cn/2018/0712/332241.shtml。
[15] 数据来源:国有资产监督管理委员会,http://www.sasac.gov.cn//n2588025/n2588119/c9762642/content.html。
[16] 数据来源:国有资产监督管理委员会,http://www.sasac.gov.cn//n2588025/n2588164/n4437287/c8506331/content.html。
[17] 数据来源:国有资产监督管理委员会,http://www.sasac.gov.cn//n2588025/n2588164/n4437287/c8506331/content.html。
[18] 数据来源:中国人大网《2017年度国有资产管理情况综合报告》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-10/25/content_2063928.htm。