三 当前国有企业改革存在的不足

十八大以来，国有企业改革虽然取得了巨大成就，但改革总体还不到位，面临着更加复杂的形势，仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。

（一）政企分开、政资分开尚未到位

政企分开、政资分开还未分离到位。在国有企业改革过程中，政企分离的改革仍流于形式，行政权力在国有企业中泛滥。企业及企业家的行政级别化、“商而优则仕”现象、企业间“高管对调”、资源配置行政化和行政性垄断，都有悖于国有企业改革的方向。

缺乏真正的风险承担主体。国有企业股份制改造后，大股东仍由政府扮演，经营者不承担风险，政府及其代理人在经营国有资产时未必会把追求利润最大化作为最重要的经营目标，而会考虑多元化的政府目标，造成企业的治理效率低下，导致企业内缺乏真正的风险承担主体。

（二）负债率仍处于较高水平

从不同所有制的资产负债率来看，国有企业的负债率远高于民营企业和其他所有制类型，在近几年国有企业资产负债率普遍降低的情况下，仍存在着高负债、高杠杆行业和企业，折射出其背后的落后产能、高债务风险、经营模式僵化、投资与经营活力不足等问题。一方面，国有企业的资源垄断，国企在资源配置上具有行政化优势，往往不太注重向市场端发力，而是在资源端发力，依靠资源的垄断获得利润。另一方面，国有企业资产负债约束较少，融资相对简单，举债融资时通常不会过多考虑杠杆率或资产负债率的高低，过度融资、规模冲动问题仍然存在，造成债务规模无效扩张和各类债务风险交叉传染。

（三）混合所有制改革中的制度障碍

不同所有权主体在混合所有制改革过程中存在种种制度性障碍，直接影响了国有经济的战略性调整以及产权的明晰化。一是在竞争性相对较强的国有企业的股份制改造过程中，子公司的股权多元化进展较大，甚至在有的子公司出现了非国有股东控股的情况，但母公司一般以国有独资的集团公司的身份出现。二是在垄断性国有企业的改革中，基本上是国有资本主导，进入门槛较高，民营资本难以进入基础设施、基础产业等垄断性行业。三是国有企业作为国家资产，有国家信用作为强大的后盾，而非国有企业在产权保护方面缺乏相应的机制，利益不能得到充分的保护。

（四）僵尸企业的界定标准未定

长期以来，各地按照自己的理解在排查“僵尸企业”，全国并没有形成统一的“僵尸企业”评判标准。按照国务院国资委的工作思路：连续三年亏损，资不抵债，制约了结构调整转型升级和创新发展的企业会被圈定为重点关注对象。但各个行业的情况有差异，不能一概而论，并且标准的不统一，给实践工作带来了较大困扰。一方面，影响了“处僵治困”工作的严肃性与统一性；另一方面，不利于充分调动各地排查处置“僵尸企业”的积极性。

（五）现代企业制度尚不完善

有效的公司治理结构尚待健全。一是权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出。国有企业的董事会和经理层的相互制衡机制尚未有效建立，一些董事会形同虚设，公司的治理结构未发挥作用。二是内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出，企业办社会职能问题和历史遗留问题还未完全解决。三是一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化。四是市场化的用人机制和薪酬分配机制尚未健全。

缺乏长期有效的激励机制。国有企业改革不仅要保证国有资产保值、不流失的“底线”，还要建立有效的激励机制追求国有资产最大限度增值。部分国有企业改革中仅强调约束国有企业管理人员的行为，却忽视建立对利益相关者的激励机制，不能很好地实现激励与约束相结合。

（六）国资监管体制不健全

国资监管机构的职责定位不明确。国资监管机构存在双重职能定位，既履行国有企业出资人职能，又履行国有资产监管职能，不利于实现运营与监管分开，确保国有资产保值增值，也不利于政资分开、政企分开。

监管方式需进一步改进。由于政企尚未分离到位，国有资本的监管仍沿用行政手段干预国有企业生产经营活动。例如行政审批式的监管，审批、核准、备案事项过多，程序繁杂，造成工作效率低下、责任不清。