第一篇 绪论

第一章 政府危机学习：绪论

一 缘起

进入21世纪以来，我国在深化改革进程中面对各种新兴风险和挑战，政府不断从以往的危机应对中吸取经验教训并取得了可喜成绩，以“一案三制”为核心的中国应急管理体系的形成与发展就是其最佳例证。随着这一体系的发展，我国成功战胜了“非典”、甲型H1N1流感、H7N9禽流感、中东呼吸综合征、埃博拉出血热和鼠疫等突发急性传染病疫情，战胜了南方雨雪冰冻灾害、汶川地震、玉树地震、芦山地震、鲁甸地震以及东北松花江和黑龙江流域性大洪水等特大自然灾害，妥善处置了山西“3·28”王家岭矿难、甬温线“7·23”列车追尾、青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸、“东方之星”号客轮翻沉事件、天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、深圳光明新区“12·20”特别重大滑坡事故、“3·14”拉萨打砸抢烧暴力事件、“7·5”乌鲁木齐暴力袭击事件、“3·1”昆明火车站暴力袭击事件和“5·22”乌鲁木齐严重暴力恐怖袭击等一系列重特大突发事件，同时，还有效应对了外部经济风险冲击。毋庸置疑，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件的应对中，我国应急管理体系经受住严峻考验。

在“十一五”“十二五”时期取得重要成就的同时，也要清醒认识到，当前突发事件早已不再囿于自然灾害，公共卫生、社会安全和恐怖主义事件越来越多，呈现复杂多变和影响广泛的特点。近年连续发生的暴力恐怖袭击事件对现有公共安全体系提出了巨大挑战，尤其是涉及军事、外交、国际国内综合性重大国家安全事件时，以“一案三制”为核心的综合应急管理体系已经暴露出弊端，亟须进一步整合或者进行顶层设计（薛澜、刘冰，2013），“从全灾种、全过程、全方位、全社会和全球化的视角统筹公共安全体系建设和突发事件应急管理，构建统一、权威、高效的公共安全与应急管理体制机制”（闪淳昌，2015）。2018年3月17日，伴随国务院机构改革方案的推进，中华人民共和国应急管理部设立，实现了对过去分散在13个部门的应急管理相关职能的整合和统一管理。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，需要牢固树立安全发展理念，维护公共安全是最基本的民生，我国突发事件应急管理体系建设面临新的发展机遇，同时要看到，当前公共安全形势越发复杂严峻：一方面，伴随着经济发展转型，社会结构多元分化，收入差距拉大、阶层分化、个体价值取向多元化、海外极端思想的渗透等影响社会安全的风险因素逐渐凸显；另一方面，在信息安全、科技安全、核安全、资源安全、生态安全等方面，我国也面临诸多新风险和新挑战。新的形势下如何有效汲取国际国内应急管理经验（智慧），以更好应对公共安全风险成为当前的重大难题。

2013年3月习近平总书记出席中央党校建校80周年庆祝大会时指出：“全党面临的一个重要课题，就是如何正确认识和妥善处理我国发展起来后不断出现的新情况新问题。要认识好、解决好各种问题，唯一的途径就是增强我们自己的本领。增强本领就要加强学习，既把学到的知识运用于实践，又在实践中增长解决问题的新本领。”这一讲话为破解难题提供了思路。好学才能上进，国家要上进、民族要上进，就必须大兴学习之风，加强学习紧迫感，不断增强工作本领，提高解决实际问题的水平。

早在21世纪初我国就掀起了一股建立“学习型政府”“学习型社会”的浪潮，政府学习的重要意义得到了普遍认可，并且在实践中广泛地开展各式各样的学习活动。“干中学”“用中学”“合作中学”“研究开发中学”都是常见的学习方式，这些组织学习方式有助于加速知识传播和知识利用，提高组织绩效和创新能力。我国突发事件应急管理工作历经十余年的发展，不论是不同类型事件还是不同管理过程，不论是不同地方和层级政府部门还是非政府组织，都在实践中积累了大量成功经验，也留下了许多惨痛教训。如何重视并有效挖掘这些碎片化知识的潜在价值，通过以往危机深刻总结经验教训，通过知识共享来改进未来的应急管理工作，应当成为党和政府高度重视的环节。

最好的纪念是反思，回望是为了进步。本书修改之际恰逢中国汶川地震十周年。2018年5月12日汶川地震十周年国际研讨会暨第四届大陆地震国际研讨会在成都召开，习近平主席向大会致信并指出，“汶川地震灾区恢复重建工作取得举世瞩目成就，为国际社会开展灾后恢复重建提供了有益经验和启示”。他还强调，“人类对自然规律的认知没有止境，防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题。科学认识致灾规律，有效减轻灾害风险，实现人与自然和谐共处，需要国际社会共同努力”。正如信中所强调的，认知无止境，从危机中学习经验和吸取教训也应当成为当下和未来的一种工作常态。

二 危机学习的两难

从一个或多个危机中吸取经验教训，为应对未来可能发生的危机构建预防体系，这就是危机学习，它能够有效提高政府组织的危机应对能力。然而我国过去的危机管理实践中学习失灵现象频繁出现，同一个城市（如北京）接连出现特大暴雨灾害预警响应不力，同一个企业（如“三桶油”）内部频频发生重大安全事故，同一个教训（如跨流域危机信息通报）在多地不同事故中重复出现（如2005年吉林石化双苯厂爆炸事故与松花江水污染事件、2012年山西长治苯胺泄漏事故与浊漳河水污染事件）。这些类似事件或者相似教训的反复发生给国家和社会造成了极大损失和恶劣影响，不得不令人深思。

笔者过去曾研究突发事件应急响应，以其中应急指挥问题为例，对实践中危机学习两难境地做一点初步分析。一方面，我国早在2008年南方雨雪冰冻灾害中就形成以部门行动为主的应急协调指挥模式，后在汶川地震中逐渐形成了“统一指挥，属地管理为主，解放军、武警、公安消防和地方救援四位一体联合指挥模式”，并经玉树、芦山等地震救灾得到了强化。可以说，我国应急指挥模式的多次变化体现了灾后政府组织对于应急指挥问题的思考，是各地政府危机学习的一个有力体现。另一方面，重特大自然灾害或事故灾难中有关应急组织的指挥问题常常见于媒体报道或者学者笔下，如应急指挥组织“没有理顺指挥关系”、各级指挥机构“权责不明确”、应急指挥机构“难以实现多部门协调”和“职能和编组不确定”等。2012年北京“7·21”特大自然灾害应急工作反思会上应急指挥问题再次被提及，北京市应急办总结教训时指出：市应急委与专项应急指挥部的指挥关系应进一步理顺，市应急办统筹协调力度需要进一步加强；督办检查、政策法规、风险管理、舆情监控等方面工作缺少专门处室负责；现场指挥机制需要进一步健全；现场指挥部的设立不规范，分工责任不明确，缺乏统一指挥和沟通协调。这表明危机经验教训的学习并不是一蹴而就的。

早在玉树地震后就有研究者呼吁，在借鉴国外应急指挥体系标准化和规范化的经验基础上，制定专门的国家突发事件应急组织指挥条例，统一规范各类应急指挥部的组织结构，完善应急指挥协调程序，规范多级政府应急指挥部门之间的关系（宋劲松、邓云峰，2011；马奔、王郅强，2011）。然而，时至今日国家层面尚未有类似规范性文件出台。尽管在2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第八条中提出“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构”，但是这一规定明显过于笼统，缺乏操作性，导致重特大突发事件现场指挥过程中存在各种各样的问题，最为常见的现象包括不知道谁是现场指挥长、谁官大谁指挥、指挥权交接不顺畅等。

地方层面，各地政府在突发事件应急指挥问题上的工作进展也不容乐观。2014年2月1日广东省正式施行《广东省突发事件现场指挥官制度实施办法（试行）》，可以说在全国率先将建立突发事件现场指挥写入地方性法规。2014年9月30日上海市办公厅发布《关于进一步明确突发事件应急处置现场指挥的意见》。2017年1月6日北京市突发事件应急委员会在《突发事件现场指挥部设置与运行指导意见》（京应急委发﹝2010﹞2号）基础上修订并发布了《突发事件现场指挥部设置与运行指导意见》（京应急委发﹝2017﹞2号）。2017年7月24日深圳市应急办印发了《深圳市重特大突发事件现场总指挥部开设办法》。据不完全统计，这四份文件可以说是目前国内地方政府在突发事件应急指挥问题上出台的专门的规范性文件，四份文件差异比较结果见表1-1。此外，也有少数地方或城市（如济南）在《进一步规范突发事件现场处置工作的指导意见》等文件中对现场处置的组织指挥及现场指挥部的设立予以规定。

表1-1 四份文件差异比较

第一，各地文件在规范重点和详略程度上存在差异。广东重在明确现场指挥官的职权与职责、培训与任命、评估与奖惩，缺乏对指挥部设置和运行机制的规定；上海除了明确现场指挥长的主要职责外，侧重解决不同等级突发事件发生后谁来担任现场指挥长的问题，其明显不足在于没有规定突发事件等级动态变化时现场指挥如何运行、升级或撤销。北京和深圳两地文件较为相似，重点是围绕指挥部的设置和运行机制，不同在于较之于北京的规定，深圳对指挥部的规定是从全流程角度出发的，除了应急状态下的规定外，还包括保障措施和日常演练。值得一提的是文件对指挥部的选址、功能和设备配置，开设条件，指挥部小组人员配备等进行了规定。需要补充的是，深圳的文件是针对重特大突发事件现场指挥而制定的。

第二，现场指挥原则不尽相同。差异最明显的是深圳出台的文件中并没有明确提出现场指挥原则，但是由于其文件对于现场总指挥部的规定较为详尽，其原则一定程度上已经体现在具体内容上。广东和上海两地应急指挥原则大体类似，小的差异在于广东要求分级负责、科学处置，而上海则是分级分类、科学决策；北京对现场指挥的原则要求则更多强调职责、分工和专业性。

第三，现场指挥部编组不统一。很明显在广东和上海两地的文件中对指挥部小组设置及分工等并无涉及。而北京和深圳两地存在较大差异，指挥部下设工作组数量不同，前者指挥部下设8个小组，分别是专业处置组、治安交通组、医疗救护组、新闻宣传组、通信保障组、综合保障组、善后处置组和专家顾问组；而后者指挥部下设11个小组，分别是协调联络组、开设和警卫组、场地保障组、应急资料保障组、安保指挥和视频通信保障组、交通保障组、电力保障组、照明保障组、专用通信保障组、公网通信保障组、气象监测预报组。显而易见，两地编组存在很大差异，医疗救护、新闻宣传、专家咨询建议等方面的功能设置被深圳市忽略，目前的小组设置更多像是吸取2015年底深圳光明新区特大滑坡事故经验教训后的改进。

通过简单比较就能发现各地规范性文件中对应急指挥问题的关注点和解决办法不尽相同，资料搜集和调研后也发现一些地方就不同级别和类型突发事件领导到场及应急响应时间提出了规定。尽管各地政府和有关部门在突发事件应急指挥实践上“摸着石头过河”，但是仍然因为缺乏统一的标准行动方案而暴露出较大随意性，并导致了指挥无序或多头指挥等指挥失灵情况。

从突发事件应急管理全流程来看，应急指挥只是其中一个环节，其重要性似乎不言而喻，但是究竟应急管理职能部门或者领导者对其重视程度如何不得而知。实践中出现问题的环节还有很多，突发事件应对处置中企业和政府的协同困难在2003年重庆开县井喷事故和2013年青岛油管泄漏爆炸事故中重复出现；气象灾害预警信息发布问题在2012年北京“7·21”特大暴雨灾害和2016年河北“7·19”特大暴雨灾害中都有出现。笔者认为：就全国范围而言，应急管理中的诸多经验教训，只有少量的情况是新出现的问题，有待更多的时间去寻求科学解决办法，而更多的问题还是以往经验教训历经多年仍然没有得到有效吸取。因此，这就是当前危机学习存在的两难境地，老问题重复出现而新问题还在不断产生，这挑战着各级各地政府的韧性和智慧。

危机学习的难首先源于主观上重视程度不够。自2003年以来全国各地发生的重大突发事件不计其数，应急指挥存在的诸多问题也反复出现，但是事后总结教训时往往以“加强应急管理工作，全面提升应急管理能力”这样宽泛的改进建议收场，既没有明确指出改进工作的内容也没有明确其责任主体。事件结束后随着媒体和公众注意力转移，各有关部门从应急状态回到常态工作中时又要疲于应对新的工作任务和重点，由于人力、时间和资源的有限性，吸取教训从而改进工作的优先级不再。究竟各地在解决相似问题时采用了什么办法，各地或各有关部门是否有经验上的交流和共享，这些办法是否可以进行合理修改并予以规范和推广，这些政府从危机中学习的过程并没有得到足够重视。长此以往，已经发生的重大突发事件应急指挥中存在的具体问题被遗忘，其经验教训的学习价值被忽视，直至再次出现由指挥失灵造成严重损失或者官员问责。这样就形成常见的“危机发生-经验总结-危机又发生”的恶性循环和学习困境。因此，政府及有关组织主观上没有给予充分重视导致了危机学习及其积极作用的有效发挥难以实现。

其次，危机学习的难还源于客观上学习过程本身。有两组案例可以用来说明这一点。第一组案例是两起铁路交通事故，2008年胶济铁路淄博段两列客车相撞致使72人死亡，数百人受伤；2011年甬温动车温州段两列动车追尾，也导致40人死亡和数百人受伤。两个事故都是特大交通事故，事故应急处置方法一样，事故新闻发言人都是同一个人，但是前一起事故被视为应急响应的典范，后一起事故却饱受媒体和社会诟病。第二组案例发生在2015年夏天，时隔两个月相继发生“东方之星”号客轮翻沉事件和天津港大爆炸，但是两起突发事件应急处置中最大的教训分别是“消极等待”和“盲目积极”。

为什么会出现两种截然不同的结果？类似事件中处置经验能否直接借鉴？前一组案例中，在胶济铁路列车相撞后，媒体对铁道部现场组织指挥、救治受伤旅客及安置工作等报道都是正面积极的声音，而甬温动车事故中人员搜救、掩埋车头和恢复通车等问题都受到媒体和社会的质疑。究其原因是此时社会环境发生了巨大变化，时隔3年又3个月后，互联网和移动通信网实现了两网合一，公众了解灾难现场的信息渠道已经不再被官方所垄断。移动客户端和自媒体的迅速发展对政府突发事件的应急处置工作提出了新的更高要求。

后一组案例中，“东方之星”号客轮翻沉事件涉及的省份和部门较多，各地各部门协同响应需要一定时间。更为关键的是水下救援存在能见度低、水速快、水温寒冷、被救援人情绪失控、水下环境复杂等困难，使人员搜救工作及时有效开展面临多重难题；船体打捞救援也需经多方专家讨论和可行性论证后才能得以开展。应急处置任务的高难度客观上造成了一些“消极等待”情况的出现。在天津港大爆炸事故中，情况又有很大不同。之所以被批评“盲目积极”主要是救火几乎和爆炸火灾是同时开始的，但是现场指挥人员在对事发地仓库储藏物资、危化品具体放置位置、可燃物成分等都不清楚的情况下，盲目冲动地指挥武警消防官兵进入爆炸区开展救援，导致大量消防官兵牺牲。

这两组案例表明，危机学习本身就不是一件容易的事。危机学习不仅需要因时制宜，还要深入了解教训产生背后的差异。总之，正是主客观两方面的原因导致当前政府危机学习面临诸多障碍，危机学习机制尚不健全，危机学习效果也不尽如人意，迫切需要更多的研究者对此展开调查和思考。

三 研究背景与意义

1.研究背景

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”习近平主席曾多次就国家安全和社会稳定做出重要部署，毫不夸张地说，社会安全、公共安全和国家安全是国家治理的首要目标。因此，推进公共危机治理现代化是推进国家治理现代化的内在要求。从本质上来看，公共危机治理现代化是一个国家公共危机治理主体构建和创新危机治理制度体系以及运用这些制度体系进行有效治理的过程和能力。

国家治理现代化的基本内涵和治理要求就是要实现“政治治理、经济治理和社会治理的民主化、法治化、制度化、科学化、效能化和公平化”。可以说国家治理体系现代化的深刻内涵也为公共危机治理创新提供了新的视角和路径，比如可以通过不断推进危机管理理念现代化、危机管理制度现代化、危机管理组织现代化和危机管理法治现代化来实现危机治理现代化，又或者通过实现危机治理结构的协同性、治理内容的整体性、治理工具的科学性、治理过程的法治性来实现危机治理现代化。

时隔4年后，习近平总书记在党的十九大报告中回顾过去的工作时指出，“国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”，但是仍然表示“我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战”，需要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。针对国家安全、公共安全和社会安全，十九大报告中也提出要“树立共同、综合、合作、可持续的新安全观”，“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”，“坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”，“加强和创新社会治理”。

因此在新的征程中，迫切需要通过反思政府如何从危机中学习这一现实问题，增强政府组织危机学习意识，改进政府危机学习方式，完善政府危机学习机制，提升政府危机学习能力并最终实现政府危机治理现代化的目的，这不仅是新的历史背景下继续推进国家治理现代化的重要课题，也是落实“安全发展”理念的题中之义。

2.研究意义

在国家治理现代化的目标下，开展政府危机学习研究具有重要的理论价值和现实意义。

第一，理论价值。危机为灾后变革打开了机会之窗，而灾后危机学习对于变革真正发生意义重大。①关注政府危机学习问题，不仅为发展组织学习理论补充了公共部门的观察视角，也为危机管理交叉研究提供了新的增长点，为改善公共危机治理提供了理论基础。②基于调查访谈、案例研究和文本分析的危机学习现状及困境的全面研究，为进一步打开政府危机学习这一黑箱做出了有益探索。③在问卷调查和案例分析基础上从灾后组织绩效和政策变化角度开展危机学习的实证分析，可以为危机学习机制在我国的建立和完善提供现行的理论和实践证据。

第二，现实意义。快速发展的社会进程中相似危机事件的不断爆发凸显了危机学习的重要性和迫切性。①全方位呈现地方政府危机学习现状及基本特征，有助于应急管理实践者整体把握危机学习实践面临的重重困境，从而提高其危机学习意识。②多角度阐释地方政府危机学习面临的障碍、挑战和困境，为整合资源和优化机制进而提升政府危机学习能力提供了实践方向。③通过典型案例研究凝练危机学习演进、发生过程和地方经验，在政策实践层面开展化解危机学习障碍，进而实现危机学习机制创新提供了智力支持。

四 相关概念及区分

什么是危机学习？对其本质的解析有利于进一步厘清危机学习与相似概念的区别。因此在本书的绪论部分有必要对已有文献中与危机学习有关的概念进行梳理和区分，从而明确本研究中对危机学习概念的理解和范畴的界定。

1.相关概念梳理

危机学习是组织学习与危机管理理论发展结合的产物，由组织学习的含义发展而来，但是又区别于组织学习。1978年阿吉里斯和舍恩出版了《组织学习：行动理论的视角》（Organizational Learning：A Theory of Action Perspective）一书，标志着组织学习系统化研究的开始。在他们看来，组织成员通过不断发现并纠正错误来影响组织内外部环境变化的过程就是组织学习，其目的是适应环境、保持组织竞争优势并实现持续发展。因此组织学习可以看作一种日常学习，但危机学习却不是常规性活动。尽管危机并没有那么频繁地出现，但是经历过危机的组织通过学习经验会更丰富，然而这种学习活动和经验是分类的，“常常是一次危机带来一次学习”（Carley and Harrald，1997：107）。因此，二者在引发学习的因素、学习的内容和频率方面存在区别。尽管后来危机管理和组织学习理论都得到了蓬勃发展，但至今危机与学习之间的关系仍然没有得到充分回答。现代社会的复杂性日益增加，组织面临越来越多的重大危机，进一步厘清危机与学习之间的关系并回答什么是危机学习这一基础问题显得尤为迫切。国外文献中有关概念的梳理见表1-2。

表1-2 国外文献中危机学习有关概念

2.几组概念区分

究竟危机和学习之间有什么关联？史密斯（Denis Smith）和艾略特（Dominic Elliott）研究组织危机学习障碍时，把危机视为一个现象，把学习视为一个过程，认为二者之间存在三种不同关系：为了危机而学习、作为危机的学习和从危机中学习（Smith and Elliott，2007）。为了危机而学习（Learning for Crisis）强调学习目的是发展组织响应相关的反应能力而不是预防危机；作为危机的学习（Learning as Crisis）强调学习结果对组织核心理念及高级管理者的设想提出巨大挑战，导致组织内产生了次级危机；从危机中学习（Learning from Crisis）强调组织从其自身经历的危机中学习，目的是帮助组织形成规范并提高组织弹性。本书重点关注“Learning from Crisis”，为此我们把学者们提出的相关定义进行划分，整理出三组不同概念。

第一组是常规性定义，并不特指或区别危机学习的发生时间、主体范围及层次深度。从字面含义看，Crisis Learning 和Learning from Crisis（Disaster/Incident/Accident）就是危机学习和从危机（灾害/事故等）中学习，使用较为普遍，在文献中常替换使用。后者的多种表达显示了研究领域和分析对象的差异性，Learning from Crisis/Disaster多出现在公共管理研究文献中，Learning from Incident/Accident多见于安全科学与工程领域的文献中。危机引发的学习（Crisis-Induced Learning）最早由德弗雷尔（Edward Deverell）在其博士论文《公共部门中危机引发的学习》中提出，突出学习产生的动力因素是危机，特指危机后的学习，用以区别于每天都在缓慢发生的常规学习（Regular Learning）。他认为，危机引发的学习是一种有目的的努力，是由危机引发、由组织成员实施的学习，其结果往往产生新的理解和行为变化，强调将旧方法与新产生的问题相结合来解决现有问题（Deverell，2010）。

第二组概念突出了危机学习在危机全过程中的时间阶段和目的。吸取经验教训难道只在危机结束之后才可以发生吗？对此，王佳（Jia Wang）持否定态度，并认为学习应融入危机管理过程的各个阶段中（Wang，2008）。安托纳克普罗（Elena P. Antonacopoulou）和谢弗（Zachary Sheaffer）提出了在危机中学习（Learning in Crisis，LiC）的概念，认为危机中学习超越了间断式学习，是一个发生在危机前、中、后的学习过程（Antonacopoulou and Sheaffer，2013）。这为我们提供了一种新的视角来理解危机、学习以及二者的关系。根据学习发生的时间点，莫伊尼汉（Donald P. Moynihan）创造性地提出Intercrisis Learning和Intracrisis Learning，即危机间学习和危机中学习。他还对两个概念进行了区分：前者意味着向某个危机学习并做出改变以改善未来的危机应对，发生在某个危机结束后；后者指在单个危机过程阶段中去学习以达到实时改善应急响应的目的。在任何危机中，这两种学习都可能并存且相互关联（Moynihan，2009）。莫伊尼汉还认为，如果危机中学习确实存在的话，它比危机间学习更难实现，这一观点在其他研究者那里也得到认可，拉加德科（Patrick Lagadec）指出这是由危机瞬息万变的性质所决定的（Lagadec，1997）。总之，危机中学习概念的提出显示了人们对危机过程中学习的突发性质以及组织支持活动的再思考。

第三组概念体现了危机学习的主体范围和层次深度的差异。从危机学习的主体范畴来看有个人学习和组织学习（Individual Learning/Organizational Learning），其出发点是认为学习这种行为活动是在不同组织或者某些层面进行的，比如个人、团体和组织层面，且不同层次之间是有所重叠或相互促进的。从这一点上讲，组织学习是由个人学习发展而来的。除了组织成员个体认知和行为的改变之外，组织学习还应包含组织本身的结构、体系、制度、流程等各方面的变化。显然，组织成员个人观念和行为的改变与组织本身制度文化的变化有量和质上的区别，因此从学习的层次深度而言，史密斯又提出了一阶学习和二阶学习（First Order Learning/Second Order Learning）的概念，他认为一阶学习带来组织表层如制度、结构和计划等的变化，而二阶学习挑战了核心的组织范式，会带来组织深层次的文化变革（Smith，2002）。类似的，斯特恩也提出了一级学习和二级学习（First-Degree Learning/Second-Degree Learning）的分类，并指出：在一级学习中，学习尽管发生但是缺少根本价值观念的改变，二级学习是更深层次的学习，意味着组织中集体价值观发生了改变，这在实践中能对应急响应工作发挥作用（Stern，1997）。德弗雷尔等的研究表明人们在实践中更倾向于采用单环学习（一阶学习/一级学习）的方式（Deverell and Olsson，2009）。

已有的组织学习文献回顾中，学者们提到目前定义存在这样几种区别：①从结果还是过程进行定义的争论；②描述性定义和规范性定义的方法区别；③文化、认知和行为的视角差异；④系统或行为、信息加工和社会互动的理论基础差异。类似组织学习定义的区别在危机学习有关的内涵研究中也同样存在，而且某一种定义兼具多个特点，在此不再赘述。

本研究中对政府危机学习含义的理解相对宽泛，只要文献中研究对象是一定范围内的公共危机，学习主体是政府（包含公共服务机构），不论是从一个还是多个危机中进行学习，不论学习发生在何时（危机中或危机后，即Learning in Crisis or Crisis-Induced Learning/Crisis Related Learning），不论学习对象是什么（工具、观念或战略，即Instruments，Ideas or Strategies），不论学习方式过程如何（一阶学习或二阶学习，即First Order Learning or Second Order Learning）（Smith，2002），不论学习类型是哪种（经验学习、社会学习或政治学习，即Experience Learning，Social Learning or Political Learning）（Birkland，2006），不论学习带来何种效果（组织变化、范式变革或者特定政策的改进，即Organizational Change，Paradigm Shift or Improved Arguments for Particular Policies）（Birkland，2006），均作为本研究分析的对象。

五 研究思路与方法

作为一个初步探索，研究旨在呈现一个较为系统的地方政府危机学习图景，因此采用多维角度进行探索。这里的多维视角有两层含义：一是指研究内容，研究关注政府危机学习的理论进展、现实刻画和绩效结果等方面，围绕地方政府危机学习障碍因素、现状特征、学习过程、学习困境及化解路径等具体问题逐一展开；二是指具体问题的研究视角，比如研究政府危机学习，不仅从学习过程的角度对知识管理、系统-行为、社会互动等理论视角下具体过程模型展开回顾或借鉴，还从政策学习的角度对危机后政策变化进行考察和分析；比如研究政府危机学习困境时，不仅从中外事故调查对比角度进行借鉴学习，还从国内事故调查报告内容分析角度予以揭示。

1.研究思路

本书采用“理论回顾-现状分析-实证分析-机制设计”的研究框架，先后回答了十二个具体问题，旨在实现以下四个研究目标：①回溯国外研究进展并提出研究目标；②全面揭示政府危机学习的内容、现状、障碍、影响因素、过程、挑战与困境；③从实证角度出发观察政府危机学习结果；④提出完善政府危机学习的机制设计（见图1-1）。

图1-1 研究思路

2.研究方法

围绕上述研究问题和研究目标，本书中主要采用的研究方法有以下几种。

（1）调研法

调研包括文献研究和实地调研两个方面。文献法贯穿于所有的研究问题中，其中主要用于国内外政府危机学习和组织学习的研究回顾中；在危机学习障碍和学习过程模型有关研究的梳理中也对大量文献展开了调研；而实地调研则是指针对专家和官员的深度访谈或问卷调查，通过访谈来揭示现实困境以及导致学习困境的关键障碍因素、评价危机学习的基本现状等，通过发放问卷来揭示地震后应急广播组织灾后学习的表现等。

（2）案例分析

案例分析是本书主要采用的研究方法之一。案例分析的研究方法贯穿于全书各个研究问题中，以中国过去十余年间发生的重大危机为例，或分析多起重特大事故灾难应急响应失灵进而提出危机领导力视角下的常见教训，或以暴雨为例，围绕某项响应任务展开多地政府组织灾后教训吸取、利用、传播和存储的行动特点或差异分析，又或选择多个案例进行比较来揭示事故调查报告作为危机学习重要工具所面临的多重挑战，上述单案例分析或多案例比较都为后续实证研究提供研究基础。

（3）文本分析

文本分析主要用于政府危机学习行动特征研究和事故调查报告的比较分析。以危机学习行动差异为例，为了更好地揭示现阶段不同地方政府灾后危机学习过程特征、危机学习具体内容及其对响应失灵的回应程度等等，需要对危机后政府组织行动展开研究，而政府公告、政策文本、新闻报道以及官员访谈是获取有关信息的重要来源，因此需要对重大危机管理的经验教训、学习主体、学习方式、学习结果等进行编码和分析。

（4）模型构建

模型是为了达到某种目的，运用一定手段对某事物或过程做出的一种既突出其特点和规律又比较简化的表现形式，既可以是定性的，也可以是定量的，既可以是抽象的数学模型，也可以是较为直观简单的概念模型。该研究是一个定性研究，因此文中的模型构建主要是概念模型或分析框架，比如从时间、主体和过程三个维度构建地方政府危机学习现状评估分析框架，如从软性和强制性角度构建危机学习机制的系统设计框架等。这些概念模型的提出不仅简要呈现了当前中国地方政府危机学习的基本特点，也可以为下一步展开实证研究提供关键研究变量或前期支撑。

参考文献

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