一 我国粮食生产补贴的历史变迁
（一）补贴消费者阶段
1978年，国家开始以包干到户的形式实行家庭联产承包责任制的政策，此时粮食市场才开始进入流通阶段。但先前计划经济体制下农民的生产积极性不高，使得1978年农产品依然欠缺、农民收入水平依然很低，面对第一产业这种发展低下的现状，国家为了鼓励更多的农民参与到包产到户的种粮政策之中、提高全国粮食收入量，也为了鼓励更多的农户和经销商参与到粮食购销的市场之中去，实施了对购销过程中的差价以及经营费用进行补贴的政策，补贴的费用均由国家财政承担。从1979年开始粮食的统购价格提高了20%，涉及的统购品种也越来越多。截至目前，全国小麦、稻谷等6种粮食的统购价格增加到12.86元/50公斤，粮食统购价格大幅度上调。另外，国家还针对粮食交易过程中相应的指标做了调整，使得粮食市场逐渐活跃起来。除了上调统购价格之外，国家还对征购指标做了调减，粮食市场也得以恢复。在整个政策实施的过程中，国家对粮食购销的补贴力度逐年加大，也有更多农户和经销商参与到粮食购销市场中。但是，这时期的补贴政策更侧重于对经销商的补贴，农户获得的补贴相对较少。
1985年，国家为了均衡经销商与农户之间的补贴力度，进一步提高农户种粮的积极性，出台了“双轨制”粮食补贴政策，该政策不仅规定了对购销差价和经营费用进行补贴，还强调了对农户种粮过程中使用的化肥、柴油和预交定金一律实行平价政策，而且为了获得真正的平价效果，国家废除了粮食统购政策，转而开始实行粮食合同订购政策，但是实行这项政策并不是为了让所有的粮食都必须通过这种措施进行销售，剩余的其他粮食依然可以用别的方法进行销售，并且还规定了对其收购不得低于保护价格。“双轨制”粮食补贴政策的实行的确使农民获得的补贴的优惠力度更大，但当地相关部门为了完成自身业绩指标，往往急于求成，采取强硬手段逼迫农民定购更多粮食，这又削弱了农民的积极性与自主权。到20世纪90年代初期，“国家定购”政策开始盛行起来，农民可以根据自身实际情况定购粮食，由此获得了很大的自主权，而且这种政策没有被地方相关部门采取强制执行措施，使得定购数量比以前减少了很多，另外，粮食品种的多样化、优质化也在不同品种之间形成了差异化的价格，粮食价格总体上呈现提高的趋势。1990年，国务院决定实行“国家定购”取代“合同定购”政策，农民应按规定完成定购任务，这就使得粮食定购数量减少，定购价格得以提高。从“双轨制”发展历程中可以看出，该政策在实行过程中，对化肥、定金和柴油的补贴力度逐渐加大，每年财政拨款总额也呈现增长的趋势，这就在很大程度上降低了农民的种粮成本。伴随着粮食价格的提高，该政策也大大提高了农民生活水平，促进了国家经济的整体发展。
（二）粮价放开阶段
经历了最初的以购销差价为补贴重点的时期之后，国家在1991年开始逐渐出台“保量放价”的政策，这是因为前期实行对购销差价进行补贴的形式导致国家财政吃紧，当时又恰逢我国经济转型时期，大力发展第二产业与第三产业被提上发展日程，需要大量的资金，“保量放价”的政策就顺应历史发展趋势诞生了。该政策主要是由国家来出台提高粮价的政策，据相关数据统计，1991～1993年粮食的价格就提高到了原来的1.6倍甚至更高。经过循序渐进地推进“保量放价”政策，到1993年底，购销差价补贴的政策基本上退出了历史舞台。除此之外，为了更好地维护和保住粮食最低价格的政策，国家也相应建立了用来专门补贴粮食价格、维护粮食生产安全的体系，即粮食风险基金与储备体系。自此以后，农民种植粮食的自主权利增大，像以往的化肥、柴油等实物的补贴形式也不复存在，统一利用现金补贴的形式占据主导地位。这种让农民根据自身土地情况选用相应辅助物品品种，大大提高了农民种粮的积极性，而且辅助物品企业之间的相互竞争也更有利于质优价廉的新品种的推出，进而提高粮食亩产量，推动农业现代化发展。
（三）补贴流通环节阶段
针对流通环节的补贴而言，能够做到更好地深入粮食流通的细节之中去，补贴形式相比较购销差价而言也更合理。国家特别重视该补贴政策的实施，实施之初就采取了省长负责制度，省长对本省的粮价稳定负责，并且保证粮食价格稳中提高。1994～1997年，省长负责制如火如荼地进行，也的确使得粮价一再提高。在全国范围内，不同粮食主产区的不同品种粮食的价格都有所提高，尤其是主要农作物的价格。在这期间，粮食的定购销售往往被划分为两种形式：一是在国家粮食行政管理部门的统一领导下，省内根据自身实际情况以某一固定价格收购粮食；二是各粮食收购企业与农户以市场协议价作为粮价来收购粮食。通常情况下，政府部门负责收购的粮价都要低于市场自主决定的价格，当然政府收购的价格也是粮食最低收购价格，能够在一定程度上保证粮价的稳定性，维持农民的收入水平，提高农民种粮积极性。在省长负责制下，农民手中的余粮也能够得到更好的处理，只要不是发霉或变质的粮食，政府均可以以其不低于规定的当年最低价格为限将其收购，农民的利益就再次受到了保护，这种开放性的收购粮食政策使得农民获益颇多，农民也因此更愿意保质保量地完成种粮要求，进而保护了我国粮食安全。粮食根基稳定了，我们国家的经济就可以更好更快地发展了。
1998年后，我国又实行“四分开、一完善”、“三项政策、一项改革”和“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”体制，使得粮食流通环节的补贴政策更加完善。粮食风险基金与国家储备粮补贴体系在这一时期也被引入粮食补贴政策之中。相比较于1997年以前，在粮食上流通方便的补贴比起其他环节上的补贴更能够引起农民的兴趣，我国粮食产量也大大增加，当然还要根据具体国情来后续完善相应的补贴政策。国家逐渐放开了对粮食生产的控制权，粮食产业的控制权有很大一部分下放给了地方政府，国家也是根据各地大致需要的粮食补贴金额，将粮食补贴金额划拨给地方，地方再根据各地粮食流通的具体情况发放粮食补贴金额，进而来保证粮食价格。在这个过程中，各省份粮食流通环节的补贴资金大部分或全部是来自粮食风险基金的，剩余的不够的部分由当地财政部门来补贴，或者特殊情况下，再向中央申请。同时，又在销售区实行放开政策，在主产区实行的保护政策既能够保证粮食安全又可以抑制粮食过剩的现象，加之该期间“打工潮”的出现，更多的农民选择了外出务工，也更有利于抑制粮食过剩，又能够促进主产区农民种粮的积极性。2001年以后，国家又再次强调了“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”这一政策，进一步说明了该政策是符合时代发展要求的，当然，该政策也的确发挥了其积极的作用。流通环节的补贴政策无论是以何种形式进行的，都能够使农民从中获取粮食补贴政策的优惠，而且也能够保证粮食收购的最低价格，巩固我国粮食稳定与安全，这也预示着，我国再也不是粮食匮乏的国家，人们的温饱问题得到了解决，也更好地迈向了全面小康社会。
（四）粮食进入直接补贴阶段
随着农业经济的发展，流通环节的补贴也已不再适应国情，基于此，2004年以后，国家逐步开始对粮食、良种、农机具以及农资综合方面实行直接补贴政策。补贴种类的多样化以及补贴程序的直接化，使农民更直接地享受到了粮农直补政策的优惠。
在21世纪初期，我国结合农业生产的现状，并且开始着手实行农业补贴的政策。2002年，国家选择了湖南、河南、辽宁、湖北等粮食主产区为试点推行粮食直接补贴政策，试点获得了良好的效果，直接补贴政策推行的有效性得以验证。从此，直接补贴政策开始在全国范围内普及，进入了粮食补贴的新阶段。虽然，国家实行粮食直补政策能够使农民更直接地感受到优惠力度，但是化肥、农药、农具等的使用又使得农民在种粮过程中仍然需要耗费“巨额”的成本，能够获得的实际每亩收入也并不高。为了降低种粮过程中消耗的成本，切实提高农民收入，国家在粮食直补政策实施以后，又添加了农资综合直补政策，该项政策主要是对农民种粮过程中的化肥、农药等方面进行补贴，政策实施初期就得到了很好的反应。除此之外，国家也考虑到要想增加粮食产量，仅依赖于农民种粮积极性与低成本是不可行的，还要依赖于高产的优质良种，为此国家也出台了良种补贴政策，鼓励农民使用优良品种，越来越多的农民选用了优良品种种植。还有不可忽略的一点就是，我国正在走农业现代化路线，农机具的使用越来越普遍，也越来越被农民所青睐，但也有很多农民考虑到成本问题，依然选择传统的耕作方式，这无疑会阻碍我国农业现代化进程，因此国家又相继实施了农机具直接补贴政策，全方位地为农民着想，也加快了我国农业现代化进程。
1.粮食直接补贴政策
（1）粮食直接补贴政策的特征。这一政策具有以下特征：政策对应的对象就是拥有相应土地使用权的农户；具体的粮食补贴农作物品种明细和补贴的衡量标准是由各省份依据国家政策因地制宜的；虽然各省份在补贴政策的制定上多少存在一些差异，但常见的补贴依据是以计税面积、计税常产、粮食交售数量和粮食的种植面积为衡量标准的。
（2）粮食直接补贴的标准。补贴标准的制定是粮食直补政策能真正达到激发农民种粮积极性和提高农民实际收入，进而缩小城乡收入差距效果的重要前提。粮食直补资金的来源是粮食风险基金，设立这个基金的主要目的就是降低我国粮食产业的风险，稳定我国的粮食市场。这个基金又分为两个部分，分别是隶属于财政部管理的中央粮食风险基金以及隶属于地方财政厅管理的省份粮食风险基金。就我国而言，各省份的粮食直接补贴标准都比较低，另外还存在粮食主产区和粮食主销区之间补贴标准不同的现象，通常粮食主产区的补贴标准相比较低。这主要是因为粮食主产区发展资金不充足时可以向中央财政部申请借款，然后逐年归还，而其他地方粮食发展资金欠缺时，却只能靠地方财政厅（局）自己筹集。因此，相比较粮食主产区而言，粮食主销区发展的压力就比较大，主销区政府为了确保粮食供应，在所辖区制定了较高的粮食直补标准，这就造成主销区直补标准高于主产区标准。
（3）补贴的程序。首先，中央在年初按照当年预算和每年具体分配标准，从粮食风险基金中拨付出当年核准金额分配给各个省份；然后，由省财政厅（局）将资金具体分解划拨到县（区）财政局；县（区）财政局紧接着将得到的补贴金额按照当地补贴面积、品种等的细分情况进行具体分配，当然要保证所有提供的信息真实可靠。根据相应的国家政策规定及其地方补贴特征，还要具体计算每亩的补贴金额以及每户应得的补贴金额。粮食补贴标准的计算方法如下：每亩补贴标准（元）=某地获得的粮食直接补贴金额总额/某地经核实过的农户种植面积总和。根据这个每亩粮食直接补贴金额的计算标准，具体的执行步骤就可以按照以下罗列流程步步实现：第一，确定补贴面积，相关部门要采用合理的方式来如实填写每户农户实际种粮面积；第二，将补贴面积公之于众，为防止补贴面积存在差错，应将补贴面积实际情况进行公示，让农户及时了解；第三，在调查结果确定了之后，相关部门就要开始进行相应土地的面积测量工作；第四，在相关部门测量土地面积并且确定无误之后，就要把测量结果录入网络系统之中；第五，补贴面积在确定了之后，就需要通过相关部门报给上级；第六，相关部门在收到信息并且进行核查无误之后，就要根据标准下发补贴资金。
2.良种补贴
（1）良种补贴的目的和对象。粮食产量的多少，除了受土壤墒情、气候变化以及农户在作物生长期的各种护理的影响之外，种子本身的优良与否也是很重要的影响因素，我国是农业大国，因此也很重视对优良种子的培育。通常情况下，粮食种子的优良程度是与粮食产量呈正比例关系变化的，因此，如果在粮食播种初期就筛选优良种子，摒弃那些劣质的种子，那么就会做到在保证粮食质量的同时提高粮食的产量，进而提高农业生产效率。在我国，这项措施的主要作用对象就是使用符合国家规定的优秀等级种子的农户。国家需要根据种子的优良等级、种植面积或者其他标准对农户进行相应的补贴。
（2）良种补贴的品种与标准。为了提高农户使用优良种子的积极性，国家相关部门从2002年开始以来在全国范围内的粮食主产区的代表性省份分别实现了对小麦、水稻等主要粮食作物的良种补贴政策。在这个过程中，随着良种补贴品种的增多，补贴的范围也逐渐扩大，补贴的力度更是持续加大，良种补贴政策的实行也的确起到了提高农户使用优良种子的积极性的作用，使民众花更少的钱获得了更为优质的种子。这不仅能够保证农产品的质量，而且自己也能够得到国家的补贴，这个政策又与我国稳定粮食价格紧密相关，进而起到了提高农民收入、改善农民生活的作用。
财政部门与农业部门，每年都会更新良品补贴的具体标准，据现有资料统计，各个品种的补贴标准如下：小麦、玉米10元每亩，花生的良种补贴也是10元每亩，水稻和棉花的良种补贴则是15元每亩，还有一些特殊地区的农作物品种补贴标准也都是在10～15元每亩，从总体来看，良种补贴的力度还是比较大的，补贴品种也更加多样化，也适合品种多样性的现状。
（3）良种补贴的实施程序。
第一，优良品种需要经过国家权威部门的认定。
粮食优良品种的选择是一项非常重要的工作，这关系到良种补贴政策能否实现提高全国良种使用率的目标。因此，优良品种将由国家专业机构和部门通过一整套严格的程序来选择，包括对现有品种的生产能力、质量和服务水平等项目的多次专业化测试以及对新型品种的研究实验和专业化测评，在这整个过程中，将本着公平公正、客观求实的原则来进行，切实选中优良品种，带动农业整体水平的提高。同时还要选中有能力和有水平来生产优良种子的生产单位，并向全社会公开优良品种的价格。
第二，种植面积的确定以及方案的制定。
种植面积的确定是一项比较细致、烦冗的工作，应该采取自下而上和自上而下双向结合的方式来最终确定，即上级部门公开良种补贴标准，农户根据自身实际情况上报符合标准的种植面积，然后由上级部门委派相关人员做好核实工作，最后分级汇总上报直至中央。中央审批下来以后，各个省级相关部门就要研究自身的实际情况，进而确定具体的方案政策。在确定政策的时候，除了向下级下达指令之外，也应该向上级部门进行报备。这个方案之中应该包括以下内容：种子的品质、补贴方式和补贴款项等。这些款项的统计结果就是国家划拨资金的依据。
第三，良种补贴发放的形式及流程。
目前，全国普遍采取的补贴发放形式就是“一卡通”模式，农民可以直接获得购买优良品种的补贴差价，这种方式比较直接，也易于被农户接受，自实施以来获得了农民的一致好评。当然，这种补贴形式的使用，也是基于县级财政部门能够意识到市场现状并且愿意相信农户会主动优先购买优良品种的推断来实施的。当然，除此之外，有些省区由于情况特殊，采取的是差价供种补贴方式，这种方式通常是由上级统一订购良种，当然也是本着农户自愿的原则，先由上级提供样品，农户自己到相应地点（通常是村委会）填报订购数量，农户选择上级统一订购的良种即可享受到良种补贴政策的优惠。
3.农机具购置补贴政策
农机具购置补贴是指国家对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机作业服务组织购置和更新大型农机具给予的部分补贴。我国实施此政策意在推动农业机械化发展的需求，尽早实现现代化农业生产的模式。当今社会的农业发展趋势就是机械化生产，农业机械化的普及，不仅可以提高农业生产效率，而且能够节省大量的人力、物力和财力，农民可以将节省下来的时间用于其他方面的工作，提高家庭总体收入。
农机具购置补贴政策实施程序如下。
（1）农机具购置补贴的对象是那些高质量与高效率兼备的农业专用机械，因此，在该政策实施的初期，就要将选中的机械器具名称载入册中。大致可以将该类机械器具分为通用类机具和非通用类机具。这两类机械器具有其各自的适应范围以及产品归类标准，前者主要包括适用全国的拖拉机等，而后者则要根据各地种植产品品种和特定环境的现状来具体确定相应的机具种类。
（2）补贴资金的运作流程。农机具购置补贴金下放分拨的流程与粮食直接补贴金的流程大致相同，都是由中央财政部根据各省份具体情况划拨相应额度的补贴金到各省份财政厅，再由省级财政厅根据相关部门汇报的情况将补贴金额下放到具体的农机具生产企业和各个单位。
（3）农机具购置补贴形式与公示。在我国现行的关于农机补贴的政策中，一直是按照全额付款、定额进行补贴，由县级相应机构进行资金发放、资金发放到农户的银行卡这一政策。购机的价格是买方市场和卖方市场遵循市场供求价格机制，自行决定的。当然，农机具购置补贴的对象和程序的执行等方面都是事先经过严格筛选制定的，在一定程度上控制了舞弊现象的发生。确定了享受补贴政策的单位之后，要及时公示，切实让社会各层了解实际情况，也有利于更好监督。
（4）加强对农机具购置补贴政策实施的监督。农机具购置补贴政策如何切实执行实施下去，是要靠社会各层来共同监督的。首先，外在层面的监督。这个层次包含两个方面，一是社会公众的监督，二是相应职能部门的监督。因此，在农机具购置补贴名单出来时，就要公示，让社会公众知晓实情，进而关注到农机具购置补贴政策的实施。而相应部门则应该尽守职业，督促监管该项政策的实施，及时纠正不恰当的地方。其次，就是该政策系统内部的监督。这就要求，相关人员要谨慎执行每一步，切实旅行自己的职责，秉着公平合理、为民谋利的原则，达到该项政策执行的目标。最后，搭建信息共享平台，享有农机具购置补贴政策的单位具体名单、实施的标准与流程、政策实施效果的及时更新等都应该包含在该信息平台中，以便更好地发挥各层次的监督作用。
（5）建立农机具购置补贴政策相关方的合理考核机制。农机具购置补贴政策的实施是一个长期性且细致的工作，实施的过程中涉及比较多的参与者，而且该项政策实施效果的好坏也确实关系到我国现代化农业发展的水平高度以及农业生产效率和农民的收入能否提高的问题。因此，必须要严格制定对相关方工作绩效评价的考核制度，相应的激励政策与惩罚政策都要到位。对于工作表现良好的参与者，应给予相应的奖励，而对待那些不顾全大局，侵害他方利益的参与者则应做出相应惩罚，以儆效尤。
农机具购置补贴政策的实行符合我国农业国情的政策。由于我国农业历史悠久，有许多耕作方式已经根深蒂固，农民考虑到机械化成本高的问题，有很大的可能性仍然坚持传统的耕作方式，中国现代化农业的发展就会受阻。此时，推行农机具购置补贴政策，可以大大节省农业生产方面的成本，推进农业机械化的进程，加快农业生产效率，提高农民的生活水平。
4.农业生产资料综合直接补贴
农资综合补贴是国家的又一项惠农政策，也是粮食直补阶段的重要一项。该政策主要是为了降低农民种粮成本，由于农机具购置补贴政策的实施，越来越多的农民选择购买或租用能够享受优惠政策的农机具来进行农业耕作，其中对于成品油、化肥等的使用就会增加，而农民又不愿意为此花费“昂贵”的价格，国家正是认清农民的这一点心理，才进一步出台了农资综合补贴政策。农资综合补贴资金的接收与发放也有其自己的一套专有账户，本着专款专用的原则，省（市）财政局接收到国家划拨过来的专款，再用专有账户将资金划拨到下面的县（区），当然县（区）也有专用的账户，县（区）根据镇里汇报的农户实际使用化肥、柴油等的情况，再具体将其细分到每户的农资综合补贴金额。该政策的出台使得农民种植成本又一次下降，种粮积极性大大提高，越来越多的农民表示相比于传统的种粮模式，更愿意利用机械化来种植粮食，这也进一步推进了我国农业现代化的建设。
与其他三项直接补贴政策类似，农资综合补贴政策也是按照因地制宜的原则，根据各省（市）具体情况来制定具体执行标准的，各地之间存在一定的差异。针对补贴标准的确定而言，各地有所不同，具体表现为：有些地区就是按照粮食直补面积来确定补贴金额的，而有些地方则又会根据不同年度的种植面积、粮食产量等各种综合因素来确定补贴金额。尽管各地之间存在差异，但都能够很好地适应当地发展需求，这使得农资综合直补政策充分发挥了其自身作用。
5.农业“三项补贴”
2016年，国家又出台了相关政策，将良种补贴、农资综合补贴与粮食直接补贴归为支持农业发展的“三项补贴”政策。这一政策的出台，使得农民种粮过程中所享有的优惠得到了进一步的保障，而且规定中也有表明种粮多的农民可以得到更多的优惠政策，使得更多的农民投入实际的种粮行动之中去成为种粮大户，尤其提高了种粮农场的种粮积极性。如同规模经济一般，种粮也开始产生了规模种植效应，农民的种粮观念在潜移默化地改变着，这在一定程度上可以推动我国农业的整体转型与变革。2017年，中央发布一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，指出要切实完善农业补贴有关制度。农业补贴相关政策的指向性与精准度要进一步明确与提高，重点支持粮食主产区、鼓励农业产业适度规模化经营、增加农民收入、促进绿色生态发展。进一步推进农业“三项补贴”政策制度的改革。建立国家粮食主产区的利益补偿有关机制，保持粮食产粮大县相关奖励政策的稳定，对产粮大省的粮食奖励资金的使用范围做出调整，进一步盘活粮食风险基金。农机具购置补贴政策进一步完善。