森林采伐指标的政策与社会体系^[1]

1.引言

在全世界的发展中国家中，中国是尤为关注森林覆盖和森林面积的，并在森林保护、恢复以及提高森林生态系统可持续性利用工作中做出了巨大努力（Zhang et al.，2000；Mather，2007；He et al.，2014），实施了各类保护工程，包括大面积荒山造林工程、完善林权体系及完善森林执法体系。在所实施的这些工程中，保护现有森林最简单、最及时的措施就是通过立法对采伐进行限制并制定出台森林采伐指标体系。^[2]尽管在其他一些国家，为了控制森林过度采伐，森林采伐限制的应用很普遍（Schulze et al.，2008；Meyfroidt and Lambin，2009），但是中国的采伐指标体系很值得一提，因为该指标体系完全由中央政府管理、设置和实施，同时该指标体系涉及各种类型的森林所有权的管理，包括国有林权、集体林权和私有林权（Hyde et al.，2003；Miao and White，2004）。

在全世界范围内，与其他国家相比，中国集体林和个体林在国家森林总面积中占有极大的比例（Sunderlin et al.，2008），森林资源为数以百万计的农户提供了重要的生态环境服务和经济收入来源（Miao and White，2004）。自2003年起，政府就启动了集体林权改革，下放森林管理权力，并把森林使用权落实到户，以便当地百姓从森林中获得更多的实际收益（Yin et al.，2013）。根据林权改革政策，农户可以得到的森林权包括森林使用权、森林管理权、森林收益权、林地转让权及林地继承权（Xu，2010）。然而，集体林和私有林木材采伐政策也面临一些问题，如这样的木材采伐指标体系是否有助于森林的可持续经营？

全球有越来越多的学者对把林权下放给农户可自动让他们从森林中得到实惠收益持有怀疑态度，事实上，虽然农户们拥有了森林，但是政策上的限制还是会让他们获取利益受到局限，甚至被排除在利益之外（Ribot，1998；Ribot and Peluso，2003；Sikor and Lund，2009）。在很多情况下，当地农户获取利益的渠道包括市场、知识、资金、权力以及一定范围内合法或法律之外的机制（Ribot and Peluso，2003）。全球都在努力保护农户的森林权利和利益，这可能还受到其他因素的制约，如当地精英利益获取（Sikor and Tran，2007）、缺乏商业权利（Engel and Palmer，2006）以及受其他政策限制（Larson and Ribot 2007）。有研究发现，有关森林的分配政策对森林覆盖率的增加贡献很小（Sikor，2001；Larson et al.，2010）。缺乏从森林中获取的真正的利益以及不尊重现有的权利，是对可持续森林管理的直接抑制（Smith et al.，2006）。根本的问题是，除了森林权属权利外，是什么政策和因素影响农民从森林中获得利益，并影响他们对森林管理的长期投资？

中国的木材采伐配额体系也引来了一些批评，有学者注意到通过采伐配额并不能有效控制森林的过度采伐（Zhang et al.，2006；Démurger et al.，2009），还带来了森林产权的不安全性（Liu，2001）以及对集体林的管理激励机制效能下降（Miao and While，2004；Xu，2010）。为此中央政府做出了回应，于2011年修订了采伐配额政策，^[3]以支持集体林林权改革，从而改善农户的权利，并让农户从森林中受益。然而，对有关采伐配额对山区社区的影响及其对当地利益分配和森林管理实践方面的影响很少有文献记载（Hyde et al.，2003），尤其是很少有研究采用实证的方法全面阐述和分析木材采伐及其管理。因此迫切需要实地证据来促进对配额制度影响的分析，这既可以向中国现行政策的制定者提供信息，也有助于促进对木材采伐和使用权的管理。

本文通过对中国西南地区的个案开展深入研究，探讨了中国木材采伐指标体系对当地农户的影响，探索了木材采伐和贸易中参与者之间的配额分配机制和制度。本文以价值链的方式，重点介绍了配额制度如何影响森林利益的分配和地方森林管理。笔者认为，集权制的配额制度和分配机制为某些地方精英的寻租行为提供了可能，他们可通过发放采伐许可证来控制木材的采伐和贸易，从中获得利益。而部分农户的合理利益受到侵害，他们就失去了长期投资森林管理的动力。这就要求逐步取消配额制度，如此农户才能从森林中获得收益。

本文由几部分组成：首先介绍了配额制度的政策背景；其次介绍了项目研究地点和研究方法；再次描述了项目研究区域当地的配额分配情况，并概述了配额制度下的木材采伐和贸易情况；从次讨论了配额制度的影响，即利益共享模式和当地对该配额制度体系的反应；最后提供了基于实证结果的分析讨论，并总结了本研究的政策含义。