第一章 导言

法律制度是一种特殊的公共产品。法律制度的供给和需求恰是作为正式规则的法律规范与社会变革衔接和互动的两个触点，是法律制度变迁的重要阶段。在这一过程中，立法者面临信息获取不完全的刚性制约。当法律制度需求主体利益集中、聚合时，政府主导型的制度供给模式可以在一定程度上修正制度信息获取的不足，因而体现出较好的回应性和效率性特征。随着法律制度需求主体呈现分层化、多元化的趋势，当缺乏正式、有效的制度需求传递机制时，政府主导型的法律制度供给模式因信息获取和信息处理能力的不足无法及时获取法律制度需求，逐渐呈现出被动回应型和滞后型特征，并与社会需求呈现出日益显著的脱离化趋势。当正式的制度需求传递渠道缺失时，制度需求的客观存在会促使一系列非正式化的制度需求传递渠道逐渐形成，并推动法律制度变迁的集体一致行动。

就我国而言，改革前的中国社会一定程度上具有“去分层化”[1]特征。在这一社会背景下，以政府为主导的法律制度供给模式具有立法资源配置上的效率性，能够满足在较短的时间内建构中国法律制度基本格局的客观需要。但伴随着改革的不断深化和社会分层的日益复杂化，不同阶层主体逐渐呈现出利益多元化趋势。在这一趋势下，政府主导型的法律制度供给模式难以帮助立法者全面探知各阶层主体的制度需求。因此，当一部分社会主体的制度需求被长期忽略，且无法有效地对立法议程产生影响时，立法需求和立法供给间的矛盾会逐渐聚合、加深。在这一背景下，媒体尤其是新媒体的出现改变了立法供给和需求的互动图景。[2]

随着网络技术裂变式的发展，我国媒体格局经历深刻调整，舆论生态环境发生了重大改变。传统的媒体不仅负责宣传、报道党的方针、政策和路线，负责动员群众和响应改革的号召，还为政府撰写内部信息收集报告，受理民众的诉求，帮助民众寻求正义的实现。[3]伴随着中国媒体商业化的进程和媒体采编裁量空间的逐步扩展，公众对社会和法律问题的关注使得媒体具有强烈的激励来扩展其传统角色。因此，出现了以批判、曝光等方式深入报道与民生密切相关的新闻，并试图影响公民纠纷处理结果的趋势和现象。[4]互联网技术的发展和媒体自治化的提升打破了传统媒体报道的地域限制和功能限定，为公众提供话语权的同时还提供了表达利益诉求和相互沟通的平台。[5]因此，中国媒体日益成为社会生活各个领域尤其是法治领域活跃的参与者。继介入法律宣传、监督司法公正后，媒体通过充当公众参与立法议程的商谈平台，“已经或正在通过受众实质性地介入立法活动中”[6]，成了互联网时代立法决策的新型重要约束。

从政策议程设定的视角出发，本书主要围绕影响立法创制、修改和废止活动的议程创建阶段对媒体和立法的互动关系进行考察。本书将采用实证研究的方法对媒体报道和舆论渗透影响下的立法现象进行深入剖析和系统论证，以此作为探求我国法律制度供给和社会制度需求衔接规律的切入点，为我国在全面深化改革背景下达致科学立法、民主立法、提高立法质量，加强立法主体的立法能力建设，以期为国家治理现代化提供良好的制度保障和理论支持。[7]本章拟从主要研究对象所在的时代背景入手，对研究源起、研究意义、研究方法、研究的主要内容和本研究力求带来的理论创新进行系统论述。