第三节 10个一号文件与农村改革发展

正是为了解决上述新阶段出现的新问题，2004—2013年，中央连续发布了10个一号文件，如表1—1所示。这10个一号文件在指导思想和内容安排上都一脉相承。通过10个一号文件，初步构建了系统的强农惠农富农政策体系，形成了明晰的统筹城乡发展制度框架。应该说，10个一号文件的出发点和归宿点都是城乡统筹。本书的目的就在于归纳和总结10个一号文件的精髓，以便于相关人士的学习和贯彻执行，在本章，我们仅就8个问题进行重点讨论。

一、促进农民收入持续增长

农民收入问题不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题，党和政府历来高度重视。除2011年外，9个一号文件都对促进农民持续快速增收作出了具体安排（详见表1—2）。作为21世纪10个中央一号文件的开篇，2004年的中央一号文件以增加农民收入为主题，要求采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有大转变，并提出了促进农民增收的四条总体思路。下面仅以税费减免和农业补贴为例，梳理历年中央促进农民增收的政策演进。2005年提出继续加大“两减免、三补贴”政策实施力度。2006年要求稳定、完善、强化对农业农民的直接补贴政策。2007年提出健全农业支持保护制度，将农业生产资料综合补贴纳入财政补贴范围。2008年要求坚持和完善农业补贴制度，形成农业增效、农民增收良性互动格局。2009年提出较大幅度增加农业补贴，进一步扩大良种补贴和农机具购置补贴的覆盖范围。2010年继续完善农业补贴制度，将牧区、林区、垦区纳入补贴范围。2012年明确要求按照增加总量、扩大范围、完善机制的要求，继续加大农业补贴力度。2013年强调要增加农业补贴资金规模，新增补贴向优势产区和新型经营主体倾斜。

表1—2 一号文件中关于促进农民增收的政策梳理

二、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给

确保国家粮食安全和重要农产品有效供给是保持国民经济平稳较快增长与社会和谐稳定的重要基础。从历年一号文件的情况（详见表1—3）看，2004年首次提出加强粮食生产能力建设，同时全面放开粮食购销市场。2005年提出对部分粮食品种实行最低收购价政策，对粮食主产县给予奖励和补助。2006年要求增加中央财政对粮食主产县的奖励资金。2007年首次明确各级财政要对农户参加农业保险给予保费补贴。2008年提出实施粮食战略工程。2009年提出适时启动主要农产品临时收储。2010年要求逐步取消主产区粮食风险基金地方资金配套。2012年提出稳步提高小麦、稻谷最低收购价，适时启动玉米、大豆等临时收储。2013年要求加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度，实施生猪调出大县奖励政策。

三、建立财政支农长效机制

十年来，加快建立财政支农投入稳定增长的长效机制一直是一号文件关注的重点（详见表1—4）。2004年首次提出要建立健全财政支农资金的稳定增长机制。2005年进一步明确新增财政支出和固定资产投资要向“三农”倾斜。2006年提出把基础设施建设投入的重点转向农村，新增耕地占用税主要用于“三农”。2007年要求各级财政每年对农业总投入的增幅应当高于其财政经常性收入的增幅。2008年再次强调了财政支农的“两个坚持”原则。2009年要求大幅度提高政府土地出让收益和耕地占用税新增收入用于农业的比例。2010年提出按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。2011年明确要求各级财政对水利投入的总量和增幅有明显提高。2012年提出要保证财政农业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅。2013年提出要让农业获得合理利润、让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。

四、加强农业基础设施建设

加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务。从历年一号文件作出的具体部署（详见表1—5）看，2004年提出确定一定比例的国有土地出让金，用于高标准基本农田建设。2005年要求新增固定资产投资要把大型灌区续建配套作为重点。2006年要求逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模。2007年提出探索建立草原生态补偿机制。2008年要求建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度。2009年明确国家在中西部地区安排的公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。2010年要求大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模。2011年专门把加快水利改革发展作为文件主题，明确把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。2012年继续增加中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金。2013年要求进一步扩大小型农田水利重点县覆盖范围。

五、加快农村公共事业发展

加快农村公共事业发展是建设社会主义新农村的重要内容。从历年一号文件的情况（详见表1—6）看，2004年要求落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定。2005年进一步明确以上新增经费用于县以下的比例不低于70%，同时增加农村“六小工程”的投资规模。2006年提出对西部农村义务教育学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。2007年进一步将农村义务教育学杂费免除范围扩大至全国。2008年要求对全部农村义务教育学生免费提供教科书，同时在全国普遍建立新型农村合作医疗制度。2009年要求对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费，同时提出2010年底基本实现全国乡镇和东中部地区具备条件的建制村通油（水泥）路，西部地区具备条件的建制村通公路。2010年要求做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险和城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接。2011年提出到2013年解决规划内农村饮水安全问题。2013年要求逐步建立农村基础设施建设的投入保障和运行管护机制。

六、强化农业科技支撑和社会化服务

实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。因此，历年一号文件中都特别重视强化农业科技支撑和社会化服务（详见表1—7）。2004年提出要围绕增强我国农业科技的创新能力、储备能力和转化能力，改革农业科技体制。2005年提出加快建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系。2006年要求加快农业技术推广体系改革和建设，完善农技推广的社会化服务机制。2007年提出推进农业科技进村入户。2008年提出鼓励发展农村综合服务组织。2009年要求加快推进转基因生物新品种培育科技重大专项。2010年明确把农业科技的重点放在良种培育上。2011年提出健全基层水利服务体系。2012年以推进农业科技创新为主题，提出构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系。2013年提出支持农民合作社、专业服务公司等为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位服务，发挥经营性服务组织的生力军作用。

七、培育新型农民与提高组织化程度

发展现代农业需要培育有文化、懂技术、会经营的新型农民和提高农业生产经营的组织化程度。从历年一号文件的情况（详见表1—8）看，2004年提出加强对农村劳动力的职业技能培训。2005年要求全面开展农民职业技能培训工作。2006年提出继续支持新型农民科技培训。2007年提出要把广大农户培养成有较强市场意识、较高生产技能、一定管理能力的现代农业经营者。2008年要求组织实施新农村实用人才培训工程，全面贯彻农民专业合作社法。2009年提出开展合作社示范社建设行动。2010年提出要着力提高农业生产经营组织化程度。2011年提出大力发展用水合作组织。2012年要求对未升学的农村高初中毕业生免费提供农业技能培训。2013年的一号文件对农民合作社给予了很高的定位，即带动农户进入市场的基本主体、发展农村集体经济的新型实体、创新农村社会管理的有效载体，并在发展联合社，为合作社提供资金、土地和人才支持等方面提出了很多具体措施。

八、稳定和完善农村基本经营制度

以家庭承包经营为主要内容的农村基本经营制度是党的农村政策的基石。十年来，除个别年份外，稳定和完善农村基本经营制度一直是一号文件关注的重点（详见表1—9）。2005年提出要对土地二轮承包政策落实情况进行全面检查。2006年提出健全土地流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。2007年要求加快推进农村集体林权制度改革。2008年提出加快建立土地承包经营权登记制度。2009年首次明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变。2010年提出全面落实承包土地“四到户”，推进草原基本经营制度改革。2012年提出两大任务，一是基本完成农村土地所有权确权登记颁证，二是基本完成集体林权制度改革任务。2013年要求抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，并明确用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。

从上述简单的梳理中可以看出，综合起来看，10个一号文件既深化了农村改革，又促进了农业农村经济社会的发展；既着眼于农业农村内部体制机制的创新，又兼顾了农业农村发展外部环境的改善。诚然，当前我国农业农村发展所面临的问题，有的是改革36年来问题的积淀及其在新形势下的新表现，有的则是在对外开放和快速发展中形成的，绝非一朝一夕能够解决，但无论如何，有了中央10个一号文件奠定的基础，我们朝着这些问题的最终解决又向前迈出了一大步。当然，辩证地看，随着这些问题的解决，又会出现新的问题，不过这已经不是本书要讨论的内容了。