二、政府结构

从地图上可以看到，加拿大和中国都是幅员辽阔的国家，但鲜为人知的是，尽管中国共产党在国家中居于领导地位，但是中国和加拿大一样，存在着严重的地方分权。为了解这两个国家的地方性公民参与，我们必须具备两国在地方分权设置上的一些基本知识。

加拿大是由10个省份组成的联邦，除此之外，目前在北方至少仍有3个地区处于联邦（国家）政府的正式管辖之下。各省在“市政府体制”方面均有独特的宪法责任，这意味着加拿大有10种截然不同、互不相关的地方决策体系，这里就不做逐一描述了。（注：参见Andrew Sancton，Canadian Local Government：An Urban Perspective，Toronto：Oxford University Press，2011。）除了魁北克省的部分地区和不列颠哥伦比亚省，加拿大是没有地方性政党的，市议会的参选议员们普遍奉行无党派的市政府。相较于其他大多数国家，加拿大的市政当局从功能上来说相当薄弱。例如，他们不控制公共教育。他们主要关心的是提供城市公共基础设施和管理人工建筑环境。市长虽然由直选产生，但其拥有的正式权威一般比较弱。在市议会里，市长只有一票，他们被看作象征性的领袖。每个市政当局都有自己的工作人员。关于市政官僚结构，在加拿大没有全国性的统一规定，各省也只做了很少的规定。市政高层管理人员在开放的服务市场内流动，至少在本省内流动频繁，并非跨市行政系统内无足轻重的一枚棋子。加拿大市政当局的财政来源几乎完全依赖于契税及用者付费产生的收入。

中国是单一制国家。中国大陆地域划分为5个自治区，23个省和4个中央直接管辖的、相当于省一级的直辖市（北京、上海、天津和重庆）。尽管观察家通常把省当作中国地方政府体系的一部分（注：John Donaldson，“Provinces：Paradoxical Politics，Problematic Partners，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.），我们似乎没有太多理由需要注意省份。皮埃尔·兰德里说，居于中央政府之下的其他中国政府单位都称为“地方”，并认为中国“是世界上地方分权最严重的国家之一”，他指出，“2002年，地方政府开支占政府支出的近70％”（注：Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge：Cambridge University Press，2008，p.3.）。实际上，中国各省份不具有加拿大各省所拥有的独立的地方立法权或政治权力，地方政府的最终控制权掌握在北京中央的手里。不过省份恐怕是中国最重要的行政区域了，了解各省份显然是了解中国的重要方式。

中国的省（市、区）之下又划分为地级市和县。（注：Yang Zhong，“Dissecting Chinese County Governmental Authorities，”in Yongnian Zheng，Joseph Fewsmith，eds.，China’s Opening Society：The Non-State Sector and Governance，London：Routledge，2008；Tao-Chiu Lam，Carlos Wing-Hung Lo，“The Urban District：Half or Full Level of State Administration，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.）不过有些县整个被划为市，这种“县级市”常由许多乡、镇以及数百个村组成。（注：Jinfa Shen，“Reorganizing Urban Space in Post reform China，”in John Meligrana，ed.，Redrawing Local Government Boundaries：An International Perspective，Vancouver：University of British Columbia Press，2004.）另一种情况是，市跟县管辖下的偏僻农村分开了，形成另一个县级政权，而一些市和县则被合并起来打造成“副省级城市”，中国有15个“副省级城市”（注：Jae-Ho Chung，“Deputy-Provincial Cities：Embedded Yet De Facto Powers，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.）。正如县级市一样，这些副省级城市拥有大片外围地区，这也是把已有单位继续作为市下面的“区”的一个原因。这些区有自己的总部，处理大部分的区行政事务。（注：Tao-Chiu Lam，Carlos Wing-Hung Lo，“The Urban District：Half or Full Level of State Administration，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.）

市进一步划分为区和街道（有时也称为街道办事处），街道又划分成很小的居委会。在上海，一个典型的居委会约有2000人口（注：Bin Chen，Terry L.Cooper，and Rong Sun，“Spontaneous or Constructed？Neighborhood Government in Los Angeles and Shanghai，”Public Administration Review 69（S1），2009，S112.）。到2006年为止，40％的居委会由直接选举产生，但志愿参加投票的人数很少，居委会和党支部的工作人员不得不努力动员居民投票，其中大部分居民是委托他人代为投票。（注：Ibid.，S111112.）观察家们声称，“居委会的主要职责是把社会福利的责任和公共服务的提供从地方政府转移到社区”，这些公共服务包括“社区健康、公共安全、计划生育、解决冲突、人口普查、社会保障等”。大多数工作人员的时间都花在这些行政事务上，而不是帮助居民参与社区事务。（注：Ibid.，S113.对该问题相当正面的论述，参见Chunrong Liu，“Empowered Autonomy：The Politics of Community Governance Innovations in Shanghai，”Chinese Public Administration Review 5（1/2），2008，pp.61-71。）

1978年（中国开始改革开放之时）以来，城市的数量（即上述所有类型的市，包括直辖市）已经从185个增加到663个。（注：Jinfa Shen，“Reorganizing Urban Space in Post reform China，”in John Meligrana，ed.，Redrawing Local Government Boundaries：An International Perspective，Vancouver：University of British Columbia Press，2004，p.198.）大多数情况是城市代替了农村，虽然有些县级市实际上以农业经济为主。不管怎样，这说明建立新城市的主要动机在于让市政府得到更多土地以供城市发展。这与发生在加拿大的情况，特别是小城镇和大面积农业用地的直接合并（不同于渐进式合并）相类似。温尼伯、伦敦、哈利法克斯、渥太华、汉密尔顿和大萨德伯里恐怕是加拿大在这方面的有力证据。主要的区别是，中国没有采用公众参与的方式来使这类合并合法化。（注：Ibid.，p.200.）

有学者全面列举了中国各级政府的相应职责（注：Fulong Wu，Xu Jiang，Anthony Gar-On Yang，Urban Development in Post-Reform China：State，Market，and Space，London：Routledge，2007，pp.122-123.），这与加拿大各级政府的职责不太容易对应。需要指出的是，国家政府和省级政府关注“政策、标准和监督”，而市政府（各级市）更注重直接提供服务（注：Fulong Wu，Xu Jiang，Anthony Gar-On Yang，Urban Development in Post-Reform China：State，Market，and Space，London：Routledge，2007，p.123.）。然而市，作为一个行政单位，明显地更为关注城市发展问题，这一点与加拿大的城市政府非常相似。事实上市政府还关注很多其他问题，这又清楚地表明了市一级的官僚机构其实还充当着中央和省级政府在当地的办事处。中国公民似乎不需要知道哪级政府负责什么，因为他们可以通过市政府获得几乎所有类型的政府服务。政府间的冲突和相互责难在加拿大是非常普遍的问题，而由于中国的整个政府体系由中国共产党领导，这种问题似乎相对较少发生，因为地方领导（除了村一级）是由上一级党组织任命的。（注：Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge：Cambridge University Press，2008，p.50.）

县主要划分为非城市化的乡和镇，中国有成千上万的乡镇。（注：Yang Zhong，“Chinese Township Government：Between a Rock and a Hard Place，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.）乡镇是党和政府组织在农村地区的基本单位。确切地说，村不属于中国地方政府的正式组成部分，因为村里没有设任何国家官僚组织，村由所在乡镇进行管理。尽管如此，每个村都设村委会，村委会成员不是国家官员（干部）。1988年以来，村委会成员一直是由公开、竞争的选举产生，这已经引起对中国政治变革有兴趣的学者们的高度关注。（注：Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge：Cambridge University Press，2008，pp.222-23；Huayin Li，Village China under Socialism and Reform：A Micro-History，1948—2008，Stanford，CA：Stanford University Press，2009；Lily L.Tsai，Accountability without Democracy：Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China，Cambridge：Cambridge University Press，2007.）

关于中国税收有大量的资料（注：Shanda Xu，Daoshu Wang，“Land and Property Tax in China，”in Richard Bird，Enid Slack，eds.，International Handbook of Land and Property Taxation，Cheltenham，UK：Edward Elgar，2004.），而问题的关键在于确定地方政府在多大程度上能够自主决定税率，但这种自主权似乎很小。很多税都由地方征收，这些税收（或是按照国家指定的税收的一部分）往往成为当地财政来源。加拿大实行全国统一财产税，各市保留各自的税收。因为温哥华和多伦多的不动产价格高，所以在这种税收体系下，这两个城市税收颇丰。试想一下市政当局被允许保留所征销售税的一部分（处于城市边缘的当地购物中心能够吸引其他城市市民前来购物），这将是一笔可观的税收。关键问题是，在该体系中，市政当局无权决定税率，他们能做的只是调整开支使之与收入相适应。在中国，地方政府这种调整开支的能力只存在于后毛泽东时期。在此之前，强大的中央决定着地方开支。

中国有各种各样的财产税，但以商业财产转让税居多。2002年，非商业性财产税仅占地方政府财政收入的8％，不包括中央给地方政府的补贴。（注：Shanda Xu，Daoshu Wang，“Land and Property Tax in China，”in Richard Bird，Enid Slack，eds.，International Handbook of Land and Property Taxation，Cheltenham，UK：Edward Elgar，2004，p.174.）与加拿大不同，财产税似乎不是中国地方政府的主要财政来源。

大多数关于中国地方政府的描述都提到了地方国企的重要性。（注：Jian Zhang，Government and Market in China：A Local Perspective，New York：Nova Science Publishers，2004.）中国经济改革始于20世纪70年代末，大多数国有企业由当地政府接管，之后各地做法差别很大，但在加拿大人眼里，中国在过去几十年所取得的经济奇迹主要取决于地方官员的经济决策。（注：Shu Keng，“Developing into a Developmental State：Explaining the Changing Government-Business Relationships behind the Kunshan Miracle，”in Tse-Lang Leng，Yuan-Han Chu，eds.，Dynamics of Local Governance in China during the Reform Era，Lanham，CO：Lexington Books，2010.）试想一下加拿大市长对主要产业拥有最终控制权吧。可见中国地方政府与加拿大地方政府的主要特征是多么不同。尽管一些中国地方国企已被私有化，但大多数还跟当地政府保持着错综复杂的关系。地方国企的利润仍是地方财政收入的一个重要来源，吸引着那些追求政治权力的人。

不过市政府最重要的资产是土地和信贷。市政府实际上拥有所有的城市土地（注：），它们有权把土地转让给商业用户，并收取土地转让金。

通过各种企业化方式把土地租赁给商业用户（如征用现有的行政划拨土地，再转让给商业用户，以低成本征用农村集体用地，然后将其变为可转让给商业用户的土地，等等），市政府可以收取巨额土地转让金。（注：T.G.McGee，George C.S.Lin，Andrew M.Marton，Mark Y.L.Wang，and Jiaping Wu，China’s Urban Space：Development under Market Socialism，New York：Routledge，2007，p.20.）

市政府应该将这些收入的一部分上缴中央，但显然这种情况很少发生。当市政府没有土地可转让的时候，它们会企图合并周边农村化县城，这种企图常常获得成功。（注：T.G.McGee，George C.S.Lin，Andrew M.Marton，Mark Y.L.Wang，and Jiaping Wu，China’s Urban Space：Development under Market Socialism，New York：Routledge，2007，p.20.）

似乎有相当多的证据表明，中国有关土地使用的地方纠纷和加拿大所发生过的相当类似，尤其类似于加拿大在20世纪50年代后期和60年代期间经历的大规模的城市重建。市政府提出开发者赞助计划，清除“贫民窟”并代之以现代化的写字楼和公寓楼，当地居民表示反对。（注：Shenjing He，“State-Sponsored Gentrification under Market Transition：The Case of Shanghai，”Urban Affairs Review 43（2），2007，pp.171-198；Shenjing He，Fulong Wu，“Property-Led Redevelopment in Post-Reform China：A Case Study of Xintiandi Redevelopment Project in Shanghai，”Journal of Urban Affairs 27（1），2005，pp.123.）我们开展这项合作研究项目的目的之一就是要确定，在我们研究的案例中，社区团体能够在何种程度上影响这样的计划。

因为中国共产党在中国政府体系内居于领导地位，加拿大人很可能出于直觉认为中国的地方政府不太重要。因为所有成员都隶属于同一政党，所以大家都服从于中央政府做出的具体指示。这样的设想完全错误。（注：Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge：Cambridge University Press，2008.）中国地方官员有着某种加拿大地方官员没料到的力量，这种力量在某种程度上——可能只有一小部分——源于中国中央政府无力去执行它所制定的所有规章制度。

但另外还有几个更为重要的因素。第一，中国政权中数量庞大的官僚主要处于地方政府控制之下。第二，地方国企的经济重要性。第三，我们还应该考虑到，中国大城市的市长，尤其直辖市市长（注：Tse-Kang Leng，“Centrally-Administered Municipalities：Locomotives of National Development，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010，p.58.），通常在党中央及中央政府机构里扮演着重要角色。从这个意义上说，中国的体制更像法国而非加拿大，除了一点，即在中国，个人获得的地方权力来源于中央；在法国，观察者更可能会得出中央权力来源于地方这一结论。