二、特定性努力的现实困境

在社会改革的路径和方法上，目前大致有两种基本思路：一种是特定性努力，另一种是普遍性努力。

以农民工权益保护为例，不少学者认为应该通过制定专门针对农民工权益保护的法律，或者赋予农民工“市民权”等途径保护农民工权益，而实践中政府采取的各种农民工权益保护政策，也大多出于针对具体问题的特定性努力。特定性努力是针对特定群体、在特定情形、特定时期采取的特殊政策和措施的政府行为，主要基于一种利益结构调整的传统思路，侧重于解决社会矛盾与利益失衡中的突出问题，往往能收到“立竿见影”的效果，但其弊端也是十分明显的。一是把农民工往往定位在社会弱势群体，其权益状况有些改善就行了，甚至没有极端事件或者是化解了突出矛盾就不错了，其政策保护目标总体上低于社会平均水平。二是在保护措施和执行效果上往往因情势而定，缺乏稳定性和连续性的长效机制，一些政策实际上很难到位。三是容易引发其他社会群体的不公平感。如农民工子女入学政策，一些重点学校据此会吸纳少数农民工子女，但其他市民子女却不能享受这些特殊政策。因此，这种努力的结果要么是法律的政策化，演变成一种照顾性的“歧视”；要么就造成权利分配上新的不公正、不平等，甚至使农村和城市分割的二元社会，变成农村、城市和农民工“三足鼎立”的三元社会，并不利于农民工权益的保护。这种特定性努力虽然起到了一些阶段性的作用，但从根本上说，缺乏现代社会应有的价值追求作基础，缺乏法制的保障，也缺乏一以贯之的政府理念保证，终究不是长久之计。农民工作为产业工人的一部分，他们的权益理所当然是《宪法》《劳动法》以及《劳动合同法》等法律的保护对象，不应该也不必要特殊对待。

由于改革之初渐进式、试验式思维一度取得了世所公认的“帕累托改进”，这种特定性努力终于演变成一种极为普遍的现象。如户籍制度改革，随着工业化、城市化进程加快推进，户籍在实现工业化方面的保护作用日渐消失，而限制劳动力自由流动方面的局限性日益显现。观察特定地方的改革效果，要么是郑州的“完全放开式”很快宣告失败，要么是广州的积分制、上海的居住满7年、连续3年纳税百万以上“选美式”门槛太高以致无人喝彩，要么是重庆的以宅基地换户口的“亏本买卖”，要么是区别不同群体而“有名无实”，无法享受与城市居民同等的公共服务等。

又如，土地作为一种重要的生产要素，物权法确定了国有产权、集体产权和私有产权平等保护的精神，此后却并未理顺宪法、土地管理法中的相关规定，构建与市场经济相适应的集体土地产权制度及权利体系，而是在集体产权主体及其权利尚不清晰的条件下进行“确权颁证”，并重点解决征地中农村集体土地征收补偿问题。显然，这种对集体产权的保护蕴含意在强化征地依据的特定性努力，自然是有利于低成本的土地城市化和土地流转的。

此外，在行政体制改革中，不仅出现了政府机构改革“精简—膨胀”的循环，还出现了行政式政府管制以及“国进民退”的回潮，并没有着力构建与市场经济相适应的政府和社会间关系，厘清政府与市场两种机制的边界和作用。

地方、区域、行业或是局部的探索、实验和总结推广是我国改革的主要形式，然而随着时间的推移，这种试点推进的特定性努力所引发的制度创新效应不断弱化，而“中间扩散主义”带来的不均衡和碎片化却日益突出，它延缓和搁置了整体意义上的基础性制度创新。因为地方改革虽然可以因地制宜，但改革的出发点和落脚点在很大程度上都是地方自身的利益，往往上有政策、下有对策，符合地方政府偏好的则予以推进，不符合的则进展极为缓慢，并不总是符合中央政府的期望，也导致一些改革措施迟迟不能突破瓶颈，甚至出现走样和异化。

在成功找到经济增长的有效方式之后，如何确保社会制度的公平正义，仍然是一个实践难题。法律作为社会游戏规则，有时会对一方比对另一方更为有利，从而导致社会权利结构的失衡，但这种失衡并不能靠特定性的政策努力加以弥补。在现代国家，任何法律都不应该以牺牲某一类社会主体合法的、正当的权益来维护另一类社会主体的特权。一个社会的基本制度体系及其实践运作，只有在不仅能够给社会提供合理、有效的发展动力，而且能够达于社会的公平正义，从而为社会生活持续稳定的文明进步提供合法、正当的制度安排和良序规导时，才能促进社会生活的现代化变迁。在国家和法律的现代化进程，特别是构建法治政府的进程中，政府不能再像过去那样，一味地运用相机决策和政策调整处理社会利益矛盾，不能再对不同群体在基本权利上区别对待。同样，在工农、城乡、区域乃至人与自然生态之间，要实现统筹协调发展的目标，也更需要加强普遍性的努力，这种普遍性努力以法治和体现法治精神的整体性政策为特征。