一、政府文化管理职能的基本意蕴
（一）政府职能的基本界说
政府职能“是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称。（注：张国庆：《公共行政学》，69页，北京，北京大学出版社，2007。）。在宪政体制不同、历史文化传统不同的国家，政府职能的性质、内容都存在明显差异，同一个国家的不同发展时期也有着不同，“即关于政府职能的规定性，在客观上会随着社会物质文明的发展进步而发生变化，在主观上则会随着人们对国家或政府的再认识而发生变化”（注：张国庆：《公共行政学》，69页，北京，北京大学出版社，2007。）。这构成了我们认识和创新政府职能的逻辑线索。
政府的职能是政府管理的基本内容之一，也是一直备受学者关注的研究内容，特别是自20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机以来，学者们围绕政府职能问题在多个层面上展开了激烈争论。新古典经济学派认为，政府“就是霍布斯所说的‘利维坦’，是一头难以控制的怪兽，因此应该尽量限制其作用的范围”（注：杨光斌：《政治学导论》，154页，北京，中国人民大学出版社，2007。），因而政府职能主要表现为制定和实施法律、界定产权、监督合同的执行和维护本国货币的价值四大方面。福利经济学派则正好相反，认为市场失灵的存在为政府干预经济提供了依据，因而政府职能主要表现为提供公共物品、调节收入和财富分配、保持宏观经济稳定、减少经济外部性、限制垄断、弥补市场的不完全性和信息不对称性六个方面。世界银行在《世界发展报告（1997）》中指出，“政府职能主要表现为确立法律基础、保持健康的政策环境、投资基本的社会服务和社会基础设施、保护弱势群体、保护环境五方面”（注：［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，104页，北京，中国人民大学出版社，2007。）。随着新公共管理运动理论与实践的推进、治理理念的广泛普及，以及服务型政府理念的不断深化，政府职能亦演变为“国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能”（注：蒋冠：《论服务型政府背景下政府信息公开的目标取向》，载《图书馆学研究》，2010（2）。），该界定涵盖了公共行政的基本内容与活动方向，是公共行政的本质表现，从而也在更广范围上明确了政府职能的基本地位。
当前，政府职能涉及的范围很广，根据管理对象的不同，可以将政府职能划分为政治、经济、社会和文化四个基本维度。其中，政治职能表现为“政府维护现存的政治秩序，包括建设和维护制度环境、制定政策、建立和维护暴力机器、建立和维护政府网络结构系统及必要的附属设备，并保障机关工作人员的权益”（注：施雪华：《政府权能理论》，187页，杭州，浙江人民出版社，1998。）等方面；经济职能表现为“政府管理社会经济生活，包括调节经济发展、保证社会公平与稳定、提高资源配置效率、促进经济结构优化和转型、提供公共产品和服务”（注：孙关宏、胡雨春、任军峰：《政治学概论》，127页，上海，复旦大学出版社，2008。）等方面；社会职能表现为政府管理社会公共事务，为社会提供公共物品和服务，包括“维护社会治安和社会秩序、管理政治经济事务之外的社会事务、保护自然环境、制定和实施社会保障的制度和措施”（注：同上书，127~128页。）等方面；文化职能表现为政府依法对文化进行管理，包括发展科学技术、发展教育、发展文化事业（与产业）、发展卫生体育等方面。
需要指出的是，随着社会对政府定位的发展，政府职能也随之发展，从而呈现某种变动性，这在根本上体现了政府职能与市场、社会关系的调整。这一角度既为我们认识当前阶段的政府职能提供了合情境式的依据，也解释了科学动态把握政府职能的具体形式与特征。这是理解和把握政府职能本质及其形式的核心所在。
（二）政府文化管理及其职能
“文化是一个国家和民族的灵魂，是维系民族国家和地区政治、经济、社会互动共生的精神纽带。”（注：刘吉发、金栋昌、陈怀平：《文化管理学导论》，3~4页，北京，中国人民大学出版社，2013。）对文化进行特定管理，实现文化由自发到自为乃至自觉的跨越，是当前文化大发展大繁荣背景下政府管理的重要环节，也是彰显政府文化管理职能的载体。
所谓政府文化管理，“是国家或地区的文化行政管理部门，依托组织职能、方式手段和准则制度实施的与文化事务相关的协调、控制和服务过程”（注：同上书，114页。），包含管理主体、管理客体、管理中介、管理目标四大基本要素。其中，管理主体即一国或地区的文化行政管理部门，是文化管理行为的能动实践者和主动承担者；管理客体即文化管理主体实施管理的目标群体，逻辑上包括文化产业和文化事业两大部分；管理中介是连接文化管理主体与客体的桥梁和纽带，是一个囊括了文化管理“指导思想、方针政策、法律法规、战略规划、体制机制和目标体系等”（注：同上书，29页。）诸多促进文化管理实践发展要素的综合体，其中，政府文化管理的具体实施主要依托于经济手段、法律手段和行政手段三大手段；管理目标就是总体提升公共文化服务水平，大力推动文化产业发展，进而实现文化大发展大繁荣。政府对文化进行管理，有效地推动了文化在时代进程中的优胜劣汰，进而保持文化在社会发展中的先进性；从文化政治属性与文化经济属性的角度讲，不仅能够“形成合乎国家和社会发展需要的文化状态”（注：刘吉发、金栋昌、陈怀平：《文化管理学导论》，5页，北京，中国人民大学出版社，2013。），进而凝聚社会共识、巩固民族认同感，同时也有利于实现文化相关要素的合理流通与优化配置，确保“文化经济功能的最优化、最大化”（注：同上书，4页。）。
总体来看，政府文化管理职能是国家在对文化事业、文化产业及相应文化事务进行管理时承担的职责和功能，主要包括“制定文化发展战略、建构组织运行框架、建立资金支持机制、完善文化政策法规四个方面”（注：同上书，114页。）。具体来看，政府文化管理的职能定位表现为：一是制定文化发展战略，即政府为实现社会总体目标而制定一定时期内文化发展的整体计划，是政府文化管理职能在宏观层面的体现，主要包括文化发展的目标、重点、发展阶段、投资数量和方式以及文化创造和生产的组织方式、布局安排等，具体涵盖文化发展规划、方针、政策的制定，文化资源、技术、智力开发的方案设计，文化事业、文化产业各时期的投资规模和方向及重点文化设施等诸多方面。二是建构组织运行架构，即政府为确保宏观、抽象的文化发展战略的落地实施，组建层级分明、统一管理的组织运行体系，实现政府职能在相关部门的分解。从广义上讲，政府文化管理的组织运行框架从建构、运行、维护到创新发展都以行政力量为主要依托，民族、国家或地区一般设置一个最高的文化主管部门，并根据目标分解下设职能部门，总体呈现一种自上而下的层级关系。需要指出的是，在市场经济高速发展、科学技术日益进步的背景下，多元文化共治已成为文化组织运行管理的时代选择，也需要将市场和社会力量纳入必要的政府职能范畴之内。这体现了政府文化管理职能的与时俱进特征。三是建立资金支持机制，即政府为鼓励和推动文化发展，依靠财政力量和企业、社会投资等资源建立直接与间接相结合的投入机制，主要包括建立政府投入机制和建构社会投资制度。资金投入是文化建设的物质基础，因而政府财政支持成为文化发展的基础条件。商业投资、捐款及企业、私人的投资、捐赠构成社会投资的主要来源。政府文化管理职能的发挥一般倾向于用必要的杠杆（如政策、税收制度等）来对社会投资进行引导、规范等。四是完善文化政策法规体系，即政府需要不断完善文化政策法规体系，以保障文化建设平稳、高效发展。主要包括两方面的内容：其一是制定实施涉及政府采购、资金管理、企业运营、协会监管、公共文化服务体系建设等方面的法规、规章、章程、细则等；其二是在综合统筹文化经济规律与市场机制的前提下，制定完善文化产业发展的用地政策、投融资政策、税收政策、人才政策等政策体系。政策法规体系是实施政府文化管理的直接形式，是发挥杠杆效应的重心所在。（注：参见刘吉发、金栋昌、陈怀平：《文化管理学导论》，115~121页，北京，中国人民大学出版社，2013。）
政府文化管理职能的落地实施，需要“通过纵向层级、横向府际、跨域联合这三种不同的组织架构及功能设置的方式体现出来”（注：同上书，114页。），从而也体现了不同情境下政府文化管理的特色与重点。
纵向层级文化管理是指不同层级文化管理部门在行政层级设置、权力关系上形成的结构关系，可以概括为“中央—地方”这种“领导—执行”型的关系体系。其基本模式表现为在中央政府领导下，由政府文化管理部门承担文化发展方向、文化发展战略、文化政策的明确与制定等宏观职能。同时，根据地方实际设立地方的文化管理部门，负责文化管理职能的具体执行和微观调整，从而形成了与国家行政体系相契合且层级明确的政府文化管理纵向组织架构。但是，由于各国历史背景和经济文化发展状况存在差异，在纵向文化管理体系的构建方式上，也存在二级、三级和五级文化管理层级之别，这是一种民族式、文化式的变通，其实质未发生任何变化。这里所谓的二级文化管理即文化管理体系纵向上仅由中央和地方两级组成，这种组织体系适用于行政权力较为集中、等级观念较为森严和人口总量相对较少的国家，代表性国家有日本、法国。三级文化管理即文化管理体系纵向上由中央、中间一级和基层三级构成，将三级文化管理部门紧密联系起来的是文化政策与文化经费，三方借此共同管理文化事务，这种组织体系的代表性国家为英国。五级文化管理即文化管理体系纵向上由中央、省、市、县、乡镇五级组成，代表性国家为中国。我国文化管理组织体系的中央一级包括文化部、国家新闻出版广电总局、国家文物局、国家旅游局、国家体育局，主要负责宏观层面的政策制定、机构组建和财政拨款；省级包括省文化厅、省新闻出版局、省广播电视局、省文物局、省旅游局、省体育局等，负责文化政策、法规的上传下达和直属文化事业单位的管理监督；市级有两种组织方式，一种是市文化局、市新闻出版局、市广播电视局、市文物局等多局共治的组织模式，另一种是在文化体制改革时合并组建的、统管文化发展的文化新闻出版广电局，主要负责执行上级政策，制定本地文化发展的地方规划，以及财政资金的拨付使用等；县级同市级类似，也有县文化局、县广播电视台、县文物局共同管理和县文化广电局统一管理两种形式，主要负责执行上级政策，制定本地文化发展的地方规划，以及财政资金的拨付使用等。（注：参见刘吉发、金栋昌、陈怀平：《文化管理学导论》，121~124页，北京，中国人民大学出版社，2013。）相比较而言，由于国家间行政体制的差异，政府纵向文化管理模式体现了不同的央地关系模式，从而也形成了不同的文化管理幅度与方式方法。纵向管理架构是认识和分析一国政府文化管理特点的最直观形式与载体。
横向府际文化管理是指在政府管理组织框架的构建中，同一级政府各机构之间形成的行政设置、行政权力运行关系。与纵向文化管理部门的设置以国家行政区域划分不同，横向府际文化管理部门的分类一般有两种模式，一种是以文化管理职能为导向的职能型文化管理，另一种是以文化管理对象为导向的行业型文化管理。其中，职能型文化管理是根据国家文化管理职能分类设置的部门间的管理结构体系。这种横向文化管理立足于文化发展的职能定位，通过对总职能分解配置，明确各部门职责，实现分工上的各司其职，有助于确保政府文化管理各项职能的发挥。但这种管理模式仅适用于性质明确、职能分明的文化管理事务，对于文化管理中较复杂的事项，则需要几个部门的协调配合，一个职能部门的单一监管难以解决问题。行业型文化管理是根据文化管理对象的行业性质差异而形成的横向文化管理模式。相较于职能型文化管理，行业型文化管理表现出以下特点：一是以文化管理为对象，而不是以政府职能为依据进行部门设置，实现了以管理主体为中心到以管理客体为中心的转变；二是根据文化管理对象的性质、门类进行有针对性的而不是“大而化之”的文化管理，实现了文化管理由抽象到具体、由宽泛到精细的转变。由于行业型文化管理强调在了解文化各行业特点的基础上进行有针对性的文化管理，因而政府能够把握不同性质文化的发展规律并区别制定相关政策制度，以促进文化行业的个性化、差异化发展。但是，在市场经济条件下，这种条块分割的小文化管理格局容易形成部门冗杂、行业垄断以及地区封闭等现象，影响文化资源有效配置、文化产业规模扩大和统一文化市场建设等发展目标的实现。
跨域联合文化管理区别于传统的横向、纵向文化管理，是一种超脱区域、行业、部门限制的新型文化管理模式。在理论层次上，它体现了府际关系理论、区域公共管理理论、公共治理理论的融合；在实践维度上，它是多主体共治的时代表达。其中，跨部门文化管理作为一种新型的文化管理协作方式，它在行政体制改革实践的背景下应运而生，是政府部门间针对文化发展上某个方面、某些问题进行的协调合作，主要表现为政府主管部门管理职能的整合和部门管理职能范围的扩展。这种跨部门的文化管理能有效地将管理部门组织起来，不仅提高了政府的行政效率，也有利于实现文化的统筹发展。跨组织文化管理是指性质不同的组织团体参与文化产业和文化事业的协调管理，主要包括政府部门、行业协会、社会力量等组织。这种多元化的组织管理模式有助于降低政府的管理成本，提高办事效率，能有效弥补政府文化管理缺陷和推动文化管理的全面改革。伴随着文化管理理论研究和社会实践的进一步深入，跨组织文化管理逐渐走向规模化、专业化、规范化。跨组织的文化管理模式能有效发挥社会组织的文化管理职能。社会组织以公共利益或团体利益为目标，同公众有着最直接、广泛的交流，对于公众的了解较深，有着深刻的社会联系基础。同时，社会组织的松散性质，使其能够避免官僚主义弊端，有助于文化管理覆盖范围的扩大，并能深化文化管理的多样化、平等化，从而有效维护文化公共利益。但其也存在功能定位不清、组织作用边界模糊、管理复杂等缺陷。这些也构成了其实施文化管理的弊端。跨区域文化管理指的是通过制定相关规则、制度，实现不同区域内政府文化管理职能部门的协同管理。作为政府间合作在文化管理领域的集中表现，跨区域文化管理主要表现出以下两个特点：一是文化管理形式上的跨越性，主要指跨区域文化管理突破了行政区域划分界限，实现了形式上的突破；二是文化管理内容上的融合性，主要指不同区域政府的文化管理职能、文化管理内容在跨区域的综合管理中实现了交叉、融合，是在“大文化”理念下进行“大部制”文化管理的实践表现。其内容包括：制定跨区域文化发展战略，明确整个区域文化发展的目标、任务、分工与发展举措；制定和完善区域文化规制体系，使各相关主体的跨区域文化管理合作有法可依、有章可循；统筹区域文化发展要素，推动文化发展信息、文化发展资金、文化资源等要素实现优化配置；管理区域文化市场，强化区域文化市场的监督和约束力度，保证跨区域文化市场良性运行。
（三）文化管理模式的基本含义
文化管理模式是与一个国家或地区政治、经济政策密切相关的组织形态及其运作体制，也是该国、该地区的社会历史和现实生活在文化工作方面的综合反映。由于各国社会制度、经济状况、文化传统各不相同，加之受文化政策、文化体制及国情的制约和影响，各国文化体系的组织结构、经营机制和管理机制也都具有各自的特征，文化管理模式呈现典型的国别差异。
1.文化管理模式概念界定
文化管理模式是指政府、企业、社会等不同文化力量在文化管理的过程中，借助必要的管理权力与架构所形成的相对稳定的关系范式。文化管理模式可逻辑地分为文化事业管理模式与文化产业管理模式。其中，文化事业管理模式就是文化事业管理主体为保证文化事业发展目标的实现而采取的以公益性文化事业机关内容为对象的实践活动模式，主要包括有针对性和时效性的决策、计划、组织和控制模式等。文化产业管理模式则是“文化产业管理主体为推动文化产业发展、满足广大民众的多元化需求而实施的面向文化产业全部内容的实践活动模式，主要包括运用先进管理理念和工具制定的临时性和永久性的政策规范以及必要的配置工具及其组合等”（注：刘吉发、金栋昌、陈怀平：《文化管理学导论》，97页，北京，中国人民大学出版社，2013。）。
2.文化管理模式构成要素
逻辑上，文化管理模式的构成要素包括文化管理的原则、机构、体制、政策四个方面。其中，文化管理原则是文化管理的思维理念，决定了一国文化管理模式的架构、取向与战略等。文化管理机构是政府设立的对文化进行有效协调、控制、管理的部门，负责文化方针的制定、政策的实施、资金的调配等一系列实际工作。文化管理体制是文化管理制度和管理措施的总和，包括文化系统的机构设置、隶属关系、权限分工与合作等诸多因素。文化管理体制是调节文化生产、流通、监管与再生产的宏观范畴，对于一国文化的发展至关重要。文化管理政策是文化管理机构对文化领域问题所颁布的相关规定和操作性方案，具有阶段性和针对性等特点，对一个国家文化的发展具有能动主导和加速发展的作用。文化管理模式的四要素可以分成核心层和派生层两个层次，核心层特指文化管理体制，是决定政府文化管理模式的关键；其他三要素居于次要、派生地位，由文化管理体制支配。在当前语境下，创新政府文化管理模式更多意义上是对政府文化管理体制的变更。这也是本书所依托的重要观点。
3.优秀文化管理模式的评判标准及依据
随着政治、经济的不断进步，国家政体的结构性分化重组和国际局势的深刻变迁，文化管理体制也发生了深刻转型。文化管理模式越来越成熟，越来越符合时代发展需要。概括起来，优秀文化管理模式具有如下特点：
（1）具有先进的文化管理思想理念。
先进的管理理念是优秀管理模式的前提。只有综合考量自身经济、政治、历史等多方面因素确立的先进管理思想理念，才能实现各级管理部门和基层文化企业的管理职能的科学化，才能使管理部门和基层文化单位享有相对独立与完整的管理权力，才能最终确立符合国情的文化管理模式。因此，先进的文化管理模式，要抓住思想理念的先进性，要以理念为先导对组织结构上进行全面调整。综合而言，优秀文化管理模式至少秉承下述理念：一是管理的根本是服务，重在释放文化生产与发展活力；二是管理的基础是划界，明确政府、市场、社会的边界与职责；三是管理的重心是发展，用动态科学的视角去推动文化事物的更新；四是管理的载体是规制，用宏观系统、相对完善的法律法规、规章制度、政策体系对文化进行引导、约束和激励。
（2）政府管理分工的科学性与协调性。
世界上没有统一和绝对一致的管理模式方便各国政府去套用，政府的文化管理模式也是如此。但优秀的文化管理模式却可以概括出相似的特征，在政府管理分工方面尤其凸显其科学性与协调性。具体而言，这种科学性与协调性体现在如下方面：一是普遍具有大部制政府色彩，文化领域相关或相似的职能被整合至较少的政府部门；二是大部制政府框架内具有综合管理与专业管理部门，二者各司其职、相互配合，总体超越了行业型和职能型文化管理部门设置的局限性，对缺位、越位、错位的非正常行为起到了规避作用；三是完善的政府规制，借助一系列文化法律法规、行政规章、规范性文件等，对服务型政府、有限政府进行了边界与权限界定，从而既为政府有所为、有所不为提供依据，又为约束政府不当行为提供框架。值得一提的是，优秀文化管理模式的政府组织架构在横向上具有广泛性，纵向上具有幅度小和结构少的特点，行政成本相对较少，又能有效规避低效率行为的发生。
（3）管理职能的互补性与合作性。
优秀的政府文化管理模式绝不仅仅是政府的管理，而应是政府有效参与的文化治理。这不仅强调了政府的文化管理职能是清晰、有限的，而且强调了政府以外的其他文化管理主体间职能的互补性，即可以逻辑地将政府职能划分为政务类、经济类、社会类（注：参见沈荣华：《大部制》，33页，南京，江苏人民出版社，2014。），其中伴随政府职能转变进程的开展，“社会承接了政府转移和让渡的一般性职能”，大量技术性、服务性和执行性职能交给社会中介组织（注：参见沈荣华：《政府大部制改革》，197页，北京，社会科学文献出版社，2012。），使得政府更有精力提供核心公共服务。相应地，借助合同承担、公私合作、用者付费制度、凭单制度等社会化手段将私营企业和非营利组织的作用域扩大，从而形成了基于文化管理职责的政府、社会、市场的三元共治局面，为文化的可持续发展提供了组织保障与体制优势。