再评Tiebout模型*[1]
罗宾·鲍德威
演讲
感谢之前的介绍，在这里和你们一起讨论很高兴。我要讲的是财政联邦主义（fiscal federalism）的发展过程，这个问题在加拿大很重要，我想对于中国来说也是如此。
这篇论文题为“Reassessment of the Tiebout Model”，你们可能不知道Tiebout模型是什么。Tiebout模型由美国经济学家Tiebout在20世纪50年代写的一篇论文提出，讨论的是地方性社区的发展以及地方政府如何为当地居民服务。这个模型提出很多年了，为美国财政联邦主义的研究奠定了基础。我想做的是重新审视Tiebout模型，来研究现在的财政联邦主义。我认为Tiebout模型确实存在问题，但许多问题与我们现在的联邦制并不相关。
我演讲的提纲如下。我将介绍财政联邦主义的两种观点，其中一种是Tiebout模型激励方案，我也将花时间讲述财政联邦主义的替代方案。我的演讲并不具有很高的技术性，我会说得很通俗。
1.财政联邦主义的基本观点
你们当中大部分人都太年轻了，可能有一小部分人学习过Musgrave的《公共财政理论》（Theory of Public Finance）一书。书中有一章是关于财政联邦主义的，在这一章中他提到了财政联邦主义的两种方法。一种我们称作“纯联邦制”（pure federalism），是基于Tiebout模型之上的，主要观点是各省的任务为提供公共物品——在加拿大和中国，行政区都是“省”，在其他国家，有“州”或其他说法。各省根据居民不同的偏好，提供不同种类的公共物品。人们可以根据偏好从一个省份搬到另一个省份。同样的人拥有同样的待遇，也就是说，在一个省份之内，人们的收入和税收相同。联邦政府的职责是再分配和维持稳定，联邦政府通过转移支付把溢出效应控制在省内。
有一种不同的观点，这种观点认为无论人们居住在哪里，所有人都是相同的，应该得到相同的待遇。这种观点要求全国各省份的财政收入剩余额（fiscal residual）相等。这种观点也认为，居民应该享有最低程度的社会需求（social want），比如教育、社会服务等等，应该有专门用途拨款来保障这一点。第一种观点可以追溯到Tiebout模型，后者则是现在许多联邦政府实际正在做的。
2.Tiebout模型激励方案
下面我要花一些时间讲讲Tiebout模型激励方案。这种方案起源于Tiebout的论文，在最近的研究中也经常出现。
这种观点最经常被提到的是“纯联邦制”。Tiebout方法中最关键的一点被联邦主义者们采用。Tiebout强调家庭的迁移是由于他们的偏好不同，居民以选择居住地的方式表达了对地方公共物品的需求。地方政府的主要开支是提供当地所需的公共物品。而地方政府为了迎合民意，就必须在提供财政服务的过程中充分考虑到居民的偏好，各地方政府之间形成“竞争”。地方政府的竞争可使整个过程达到有效点。Tiebout强调了提供公共物品的分权原则，他认为受益税（benefit taxation）是地方政府的最优税收方式。
在Tiebout模型激励方案中，有四个问题值得强调：第一是责任指派，第二是劳动力的流动性，第三是地方政府之间的财政竞争，第四是联邦政府与地方政府之间的转移支付。下面我会简要地阐述这四个问题。
（1）责任指派
首先，在Tiebout模型激励方案中，地方政府应该专注于分配的有效性，它们不应该关心再分配和维护稳定的问题。地方政府应该担起对其行政管辖范围内居民提供公共物品的责任，然而实际上这种完美的理想并不可能实现，因此不可避免地会出现溢出效应。Oates提出了著名的“分权定理”（decentralization theorem），他认为提供公共物品的分权是有效的，因为各地方政府可以依据当地居民提供不同种类的公共物品。如果让联邦政府提供公共物品，联邦政府会倾向于在全国范围内提供相同的公共物品来达到有效。有许多关于财政联邦主义的文献采用了这种观点，同意应该由地方政府来提供公共物品，包括劳动流动性模型、财政竞争模型、垂直联系模型（models of vertical interaction）、地区间保险模型等等。
在阅读这些经典财政联邦主义的模型时，我们会发现它们与Musgrave的看法一致，认为联邦政府有进行再分配的责任。有一些支持这个观点的原因，其中之一是，如果地方政府被给予了再分配的任务，考虑到家庭的流动性，地方政府的再分配职能受到了严重的限制。另外一个原因是，出于再分配政策的目的，人们应该享受到相同的服务，因此全国范围内收入水平会相同。
如果我们把再分配职责赋予地方政府，地方政府应该使用受益税，也就是说，应该基于居民享受到的公共服务的益处收税。同时也有反对受益税的意见，最重要的原因之一是，如果各省之间人口组成不同，受益税是不可行的。更重要的是，很多地方财政支出用于准私人物品，特别是在我的国家，我相信对于中国来说也是如此，比如说卫生保健、教育和社会服务等。而根据定义，如果用受益税来资助这些服务，就会与这些服务的目的相违背。因此，通常建议收受益税的地方政府有更多财政收入的来源。另外，对于是否应将部分再分配职能分配给地方政府，也有许多讨论。
（2）劳动力流动性
Tiebout模型激励方案中值得关注的第二点是劳动力流动性。劳动力流动性在Tiebout模型中扮演着决定性的角色。地方政府为了赢得居民而进行竞争，哪个地方提供的公共物品最适合居民的需要，居民就会选择前去哪个地方居住。当一个省中人口增多时，有更多人来分担公共物品的成本。同时，因为更多人使用了公共物品，拥挤成本也增加了。当这两种效应相互抵消时，就达到了最优的社区规模。在Tiebout模型中，实际上社区是同质的，因此无论居民对于公共物品的偏好是否不同，在每个社区定居的人口规模都会达到有效水平。包含劳动力流动性的财政联邦主义模型并没有接受Tiebout 的观点，它们修改了这种假设。第一种修改是，居民以相同的方式获得收入，这种收入由生产技术决定。第二种为，限制省份的数量是固定的。
（3）财政竞争
第三个重点为财政竞争，这是被着重强调的一点。财政联邦主义从Tiebout模型激励方案发展到现在，强调迁居的成本，关心资本、企业和物品的流动性。在资本税竞争模型中，资本是自由流动的，各省为居民提供的公共物品是由资本税源支持的。资本存量是固定的，各个省份对于资本存在竞争。如果一省资本税率提高，就会引起资本外流，使得其他省份的税基和税收收入提高。因此，各省会制定无效的低税率。这个趋势强调了税收竞争。对称地，当所有省份税率相同时，资本分配没有受到扭曲，然而税率和公共物品的水平都降低了，且是无效的。因此，税收竞争降低了所有省份的福利。这时我们需要税收协调和其他政策。
相似地，也有刻画竞争的模型。Keen and Marchand（1997）延伸了资本税竞争模型，研究各省为了争夺流动资本而扭曲公共开支的组成，他们的结论是税收协调和开支协调都可以提高社会福利。当政府收缴商品税时，财政竞争加剧，也造成了居民跨省消费的局面。
在一般分析中，税收竞争降低了社会福利。然而，如果政府可以限制决策者的私利，税收竞争也可以是有益的。地方政府收入最大化时，对流动资本的竞争会阻止政府不恰当地设定高税率，因此，税收竞争使居民的境况得到改善。另外一个问题是政府无法保证未来和现在的税收政策一致，在这种情况下，税收竞争也提高了福利。在企业选择厂址进行生产时，各省之间的竞争关系可以得到有效的结果。
（4）联邦政府与地方政府之间的转移支付
Tiebout模型激励方案的最后一点是政府间的转移支付。在财政联邦主义的经典方案中，政府间的转移支付有三个目的。转移支付的第一个目的源于我们无法很好地决定地方政府的支出职能，因为提供公共物品的益处并不能很好地限制在行政区划之内，公共物品通常会有从一个省跨越到另一个省的溢出效应。因此，经典财政联邦主义强调转移支付，来限制省间的溢出效应，被称作“庇古补贴”（Pigouvian subsidy）。
第二个目的为填补垂直财政缺口（vertical fiscal gap）。当支出分权超过了税收收入分权时，税收收入分权则阻碍了资本的自由流动。因此，如果给予政府支出权力比给予政府税收收入权力更有效，就会出现垂直财政缺口。这需要无条件的转移支付，而这种转移支付在现在绝大多数联邦国家中占转移支付的大多数。
经典方法中转移支付的第三个目的为“均等化”。如果实现地方分权，地方政府有提高税收收入的职能和提供公共物品的职能，而不同省份的地方政府能力不同。因此，如果要全国范围的居民都享有社会服务，我们需要更多的转移支付。
以上我对Tiebout模型激励方案的文献做了一个总结。接下来我要花一些时间讲讲财政联邦主义的替代方案，其中一些观点是在关于财政联邦主义的最近的文献中出现的。
3.财政联邦主义的替代方案
我想先说一些财政联邦主义近年来的发展。我们看到，世界上越来越多的联邦国家进行分权，甚至有一些集权国家现在也在进行分权。有一些现代联邦国家普遍存在的问题，首先是分权的形式和程度，另外一个问题是联邦制国家的财政体系，第三个问题是不同行政区之间政策的和谐一致，最后是在区域特异性突发事件和国家发生的突发事件下维持财政稳定性。
研究这些问题的文献结合了一些Tiebout模型中的元素，这些观点有时是一致的，而有时却是彼此冲突的。
首先，现实世界并不像Tiebout模型中所描述的那样，所有居民可以在不同省份之间自由移居。移居是受到限制的，这在财政联邦主义中是一条非常重要的假设。其次，对于支出分派和分权问题，有不同的看法。对于税收分派和转移支付，也有不同的观点。最后是经济体内部的有效性问题。
（1）有限制的流动性
首先是限制流动性的结果，在文献中有两种观点。一种观点认为，居民的移居成本很高，因此居民完全不进行移居。我们来看看这种假设对财政联邦主义来说意味着什么。
相对于政府的财政政策来说，迁移可能是个更长期的决定。如果移居是长期决定，那么家庭在政府决策实行之前就已经移居，而传统财政联邦主义模型假设政府先制定政策，然后居民据此决定居住地。最近的文献提出了相反的看法。居民可能先选择他们的居住地，与此同时他们预计政府可能实行某种财政政策。两种观点的时间先后顺序不同。
而财政联邦主义中还有一种观点认为家庭不会迁移，因此Tiebout模型的前提假设不成立。人们不会因为自己的偏好而去选择居住地，相反，他们终生居住在一个地方。这意味着，Tiebout模型中假设人们从一个省份移居到另一个省份不再成为事实。在一个国家中，不同省份提供社会服务和公共物品的能力不同，而在不同省份，拥有相同赚钱能力的人享有的社会服务和赋税并不相同。这会违背公平原则。有许多文献讨论关于公平的基本原则，其中一篇提供了一个基准案例，提出应该允许不同省份有能力为自己的居民提供舒适的社会服务。你们也许知道，也许不知道，世界上许多国家拥有均等化系统，这些系统的目的就是让不同地方政府拥有同样的社会服务能力。我希望中国也能有这样的系统。在限制居民流动性的条件下，财政联邦主义的理论重点为财政平等性，保证各省人民都能享受舒适的社会服务。
这与Tiebout模型的设定有很大不同。在Tiebout模型的设定中，各省提供公共物品和社会服务的能力各不相同，因为人们要根据这种差异来选择自己的居住地。
有很多关于均等化概念的问题。第一个问题涉及价值判断，政府应该提供公共物品和社会服务的观点相当于财政领域中横向公平（horizontal equity）的观念。这种观点是一种社会共识，但人们享有的社会服务却是由地方政府提供的。有时候，要维持横向公平的原则十分困难。在一些国家中，横向公平是公民权利，宪法予以保障。
第二个问题是激励效应。仅仅使净财政收益（net fiscal benefit）相等会失去激励效应，因为如果减少地方政府财政收入而由国家转移支付补贴收入，对地方政府的激励效应就很小。为此，一些国家专门建立了均等化系统，以使各地方政府受它们自己的转移支付影响最小。
（2）支出分派和分权原则
在Tiebout-Musgrave-Oates传统中，有这样的观点：地方政府对各省社会服务和公共物品负责。但实际上，地方政府很大比例的支出并不用于公共物品，而是用在了准私人物品上，比如说教育、医疗保健、福利和社会服务，这些都由地方政府控制，这些项目本身就起到了再分配的作用。
为了支持公共服务，政府可以收受益税，它们也可以依靠更多税源，比如说消费税、工资税等。对于将这些服务分权给地方政府，有一些讨论，比如说代理问题，还有地方政府比中央政府更好地提供公共物品的问题，寻租、腐败和增长问题等。所有这些问题都反映一个观点，将提供公共物品的权力下放给地方政府会更有效。
接下来我们简要地说说代理问题和信息问题。传统的分权原则强调，地方政府要迎合居民的偏好来提供公共物品。事实上，政府提供的公共服务通常有特定的目标人群，比如说病人、失业者、学龄儿童等等。因此这些项目必须保证目标人群能够得到服务，而地方政府会比中央政府更能接近这些人群。与这个现象相关的就是代理问题。中央政府对于地方情况以及这些项目的成本的了解不如地方政府。地方分权帮助中央政府减轻了这个问题。
将提供公共物品的权力下放能带来的一个好处就是创新，这被称作“实验联邦主义”（laboratory federalism）。假设地方政府致力于以最节省成本的方式提供公共服务，地方政府会有更大的动机进行创新。这对于公共服务部门很重要，考虑到它的劳动强度，公共部门通常不如私人部门有效。
有关分权和责任的重要性经常被强调。与中央政府相比，地方政府与居民的距离更近，因此容易满足居民的需要，对提供的物品与服务也会更负责。对居民来说，如果由地方政府提供公共服务，他们能更好地认识缴纳税款与接受公共服务之间的联系。如果由中央政府提供公共服务，由于它服务的对象范围很广，对于地方的公共服务它很难尽责。地方分权也能更好地激励居民参与公共服务的设计过程。世界银行在2003年强调了居民参与对于提供服务的机构的重要作用，他们研究了瑞士的例子，证明了这个观点。
地方分权也使当地居民提高了监督地方政府的能力，这是基于“标尺竞争”（yardstick competition）概念的。一个省份的居民可以通过比较本省与邻近省份的纳税情况和公共服务来考察地方政府的能力。从这几种观点来看，地方分权有助于提高地方政府的责任心。
关于寻租、腐败和地方分权的问题也有许多文献。一方面，地方分权使各省进行租金竞争，从而减少了租金的金额。另一方面，地方分权减少了寻租的可能性，因为在同一省份内，人与人之间的联系更紧密了。游说集团的规模也会减小。
也有观点认为，由于地方政府更有效率地进行基础设施建设以及财政竞争限制了企业所缴纳的税款，地方分权会促进经济增长。然而，实证研究的结果却是相互冲突的，因此地方分权与经济增长之间的关系仍然有待探索。
（3）税收分派和政府间转移支付
税收分派问题十分关键。如果进行税收分派，地方政府通常会更好地提供公共服务。然而，地方分权会带来相反的结果，可能会影响市场的有效性。税收分派也可能会影响中央政府对地方政府的转移支付，引起各省份之间的不公平。
关于税收分派和财政分权问题，国家与国家之间的做法各不相同，大多数国家把财政支出分派到地方政府，但有些国家高度集权。财政分权大多数是支出分权，而许多时候，地方政府的财政支出比中央政府的支出还要高。
因此，由于财政支出的分权，地方政府需要更宽的税源。有三种可用的税源，工资税、收入税和销售税，这三种税源都是基于居民的（residence-based tax）。征收入税会引起资本流动和跨省企业的问题，征销售税会引起跨省购买的问题，而在全国范围内征工资税将会十分困难。税收收入的分权是个非常复杂的问题，而除了这三种税源外几乎没有其他选择。
这个问题可以通过中央政府与地方政府的收入分配机制来解决。另一个方法就是采用征收收入税和工资税的协调方案来避免上述所说的后果，这个方法是大多数国家现在正在采用的方法。
政府间的转移支付问题是由大多数国家不可避免的财政缺口引起的。各省的财政能力各不相同，而提高财政收入的分权则会加剧这种差异。财政分权也会引起经济的不稳定，难以抵御突发的地区性经济冲击。而协调的税收体系需要中央政府拥有足够的控制力以保障单重税源和税收权限。然而今天，大多数国家仍然具有巨大财政缺口的原因是，许多由省政府提供的服务是全国性的服务，如教育、医疗保障和社会福利等，这些项目都是服务于全社会的、是需要公平的。中央政府为了保障服务质量而提供转移支付，这些转移支付大多是有条件的。
（4）经济体内部的有效性
地方分权有可能引起内部经济的无效，例如，地方分权会扭曲商品和生产要素的跨境流动。针对这个问题有消极措施和积极措施。消极措施是指避免地方政府制定有可能干预经济有效性的政策，积极措施是指鼓励地方政府促进跨境交易。不同国家对这个问题有不同的解决方案，主要包括宪法准备、合作协议和有条件的转移支付。中央政府可以在宪法中写明，禁止地方政府干预跨境交易。为了解决有效性问题，地方政府和中央政府常常进行协调，共同采取积极措施，例如税收协调政策。而有条件的转移支付可以避免地方政府对跨省交易进行干预。
4.未来研究中的问题和挑战
一般性转移支付和条件转移支付均存在道德风险问题，降低了地方政府的财政努力。由于未能兼顾效率与公平，政府间转移支付拉大了某些公共服务（例如公共交通基础设施服务）的省际差距。政府间转移支付导致地方政府财政供养人口规模显著扩大。此外，研究方法中还存在诸如内生性问题和变量遗漏等问题的缺陷。
点评
鲍德威教授对Tiebout模型的内在机制及后续研究进行了深入的剖析。由于Tiebout模型是支撑财政联邦主义理论的核心模型，因此鲍德威教授实际上是在对Tiebout模型在财政联邦主义理论中的适用性以及现实中遇到的问题进行反思。
（一）Tiebout模型的核心思想
市场经济中存在两种物品：一是私人物品，二是公共物品。私人物品由市场提供，公共物品由政府提供。如何能保证私人物品的提供效率呢？如果市场处于完全竞争状态，人们通过支付货币来购买商品，生产者之间的竞争会使他们向消费者提供尽可能低价的商品，消费者支付的货币就像是针对商品投出的“选票”，因此在市场经济中，消费者“用手投票”能够保证提供私人物品的效率。公共物品与私人物品不同，它具有非排他性和非竞争性，由私人部门提供将由于成本和收益不对等而失去效率，那么，怎样保证公共物品的提供效率呢？Tiebout天才地发现，“用脚投票”机制可以促进地方政府提供的公共物品满足辖区居民需要。如果居民具有完全的流动性，他们可以通过“退出”机制流动到能够满足自己偏好的地方居住，以此来解决不同居民对公共物品需求的差异性问题，因为流动性可以把偏好相同或者基本的公共物品的消费者聚集在一起，通过居民的“用脚投票”机制，使得地方政府间竞争达到最优状态。
Tiebout的“用脚投票”理论得到许多学者的认同和进一步研究。如Fischel（1975）和White（1975）研究认为，地方政府间利用税收手段吸引流动性企业同样也有利于地方公共物品的提供。在企业可以自由地在各地区流动的条件下，地方政府间的税收竞争是完全有效率的，因为要吸引更多的外来企业，地方政府必须增加公共投入，尤其是要增加让外来企业直接受益的基础设施建设投入，提供更多更好的地方公共物品。而随着外来企业流动进入某一地方越多，这一地方得到的税收也就越多，也就更有财力支撑公共投入。除了企业自由流动使得税收竞争有效率外，Richter and Wellisch（1996）研究认为，在劳动力和资本都可以自由地在各地方流动的情况下，政府间的税收竞争同样是富有效率的，它有利于地方公共物品的提供。
（二）对用脚投票理论的质疑
“用脚投票”理论是建立在一系列严格假设基础上的，这些假设除了要求个人具有完全流动性外，还包括：信息完全公开，人们对各个地方的公共预算都有充分了解，即完全了解各个地区政府提供的公共物品，也知道需交纳的税收；各个地区的公共服务和税收不存在外部性与规模经济性，并且地方政府对辖区开征的税收是非扭曲性的。在上述假设前提下，个人流动向地方政府发出的信息，与市场需求向企业发出的信号极为相似，此时“用脚投票”机制就是有效的。
但是在现实生活中，居民在地区之间迁移，除了考虑各个地区税收与公共物品提供之间的差异外，还必须综合考虑各地区就业机会、历史文化、自然条件、迁移成本、人口密度等多个因素。并且，即使Tiebout的前提假设完全成立，居民在地区之间的移动也未必是帕累托最优的（Wagner，1971；Flatters，1974）。
例如，假设有A和B两个地区，除了A地区在面积上比B地区稍大一点外，其余各个方面都一样。两个地区政府提供地方性公共物品，并且移民没有任何成本。在这种情况下，A地区劳动者平均拥有的土地面积大于B地区，按照生产理论，A地区劳动者的边际产出将高于B地区，相应的边际收益也高于B地区。这将引起劳动力由B地区向A地区移动，直到两个地区劳动者报酬相等。
但是，由于A地区有了更多的人口，也就有了更多的收入和税收，因此，对同样的公共物品，A地区的人均税收负担就低于B地区，B地区的居民意识到这一点，就会引发第二轮由B地区向A地区的移民。显然，这不是Tiebout模型中理想的帕累托最优状态。
在现有的税收竞争文献中，倾向于认为地方政府的高税率会导致资本流出，从而产生有利于其他地方资本积累的外溢效应，但是当地政府关注的主要是如何吸引资本流入。因此，两个地方政府为了相互竞争像资本这样的流动税基，将税率设计得很低，使得地方支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下，从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金，结果出现地方公共物品提供不足这一无效率局面（Zodrow and Mieszkowski，1986；Wilson，1999）。
（三）中国式财政联邦主义及争议
Tiebout模型是以民主制度发达的国家为现实背景的研究，与之相关的财政联邦主义理论奠定了处理政府间财政关系的理论基础。自20世纪80年代以来，中央向地方分权成为了一种全球性现象，各种财政联邦主义理论的研究变得非常热门。在这些财政联邦主义理论中，有一种“市场保护型财政联邦主义”（market-preserving federalism）理论值得关注，这种财政联邦主义能够保证地方政府保护私有产权和维护一个富有活力的市场经济，并认为中国财政分权实践是市场保护型财政联邦主义的最好注解，并贴上了“中国式财政联邦主义”的标签（Montinola，et al.，1995）。
Weingast（1995）认为具有五个特征就可以形成有效的市场保护型财政联邦主义：第一，政府体系至少有两个层级，每级政府都有明确的权威范围或者自治权；第二，下级政府对其辖区内的经济事务具有首要的管理责任；第三，中央政府保证国内市场统一；第四，地方政府硬预算约束；第五，这种权威和责任的划分能够自我实施。具备了上述五个特征，就限制了中央政府对地方政府的掠夺和干预主义倾向，限制了中央政府阻碍或者扭转市场化改革的可能性。除此之外，市场保护型财政联邦主义更大的意义还在于，多个权威中心的存在使得流动性要素所有者能够真正获得类似市场的退出权从而引发辖区间竞争，这种竞争能够促使地方政府提供更加友好的商业环境，从而有利于企业发展和经济增长。
推动对中国式财政联邦主义展开系统研究的核心人物是钱颖一，他及合作者的一系列研究认为，中国式财政联邦主义是一个没有保护私有产权正式制度的中国却能保持经济长期高速增长的重要原因。但是，关于市场保护型财政联邦主义的特征和作用以及如何归纳出中国式财政联邦主义等问题，学术界有广泛的争议。这些争议集中在中央政府权威的作用、要素流动的作用、地方政府的目标函数、预算约束对地方政府行为的影响等诸多方面，以至Oates（1999）感叹：“虽然Weingast等人的市场保护型财政联邦主义很有煽动性，但是他们所引发的问题至少与他们所回答的一样多。”
注释
[1]文稿是根据罗宾·鲍德威教授于2011年5月17日在中国人民大学黄达-蒙代尔讲堂举办的讲座的录音翻译整理的。