二、成果的主要内容和重要观点

1.主要内容

本成果共分10章。第1章为导论。第1.1节介绍了研究主题和研究意义。第1.2节对分权、财政分权、地方政府（包括地方政府目标和地方政府行为）等核心概念进行了界定。第1.3节介绍了本成果采取的方法、技术路线、主要内容和基本观点。

第2章为相关研究成果综述，主要通过对国内外关于财政分权的经济增长效应及其作用机理方面的已有研究成果的全面评述，为本成果奠定良好的文献基础。

第3章在全面系统地梳理改革开放以来我国财政管理体制变迁历程以及地方政府收支行为变化特点的基础上，构建一个财政分权、地方政府行为与经济增长的综合分析框架，探究财政分权及其制度安排对地方政府行为的激励和约束作用进而对经济增长的影响和作用机理，提出本成果的两个核心理论假说。第3.1节简要梳理改革开放以来中国财政管理体制变迁历程，刻画不同时期我国财政分权化改革的模式特点，揭示财政收支分权和地方纵向财政失衡的发展变化趋势。第3.2节以我国省份、地市和县级地方政府的大样本数据为基础，深入考察地方政府收支行为的变化特点和演变趋势。第3.3节以现代财政分权理论为基础，以地方政府行为为核心，以财政分权和经济增长为主线，构建我国财政分权、地方政府行为与经济增长的综合分析框架，重点阐述财政分权及其制度安排对地方政府的利益动机、目标定位和行为选择进而对经济增长的深刻影响，剖析财政竞争机制和公共池机制在财政分权及其制度安排的经济增长影响机理中的重要作用，提出本成果的两个核心理论假说。第3.4节为小结部分。

第4章从理论与实证两个层面全面考察了财政分权对经济增长的影响，对第3章提出的理论假说1——改革开放以来，财政分权化改革的不同模式决定了地方政府竞争性行为的不同，致使中国财政分权的经济增长效应具有明显的跨时差异：财政承包制期间，财政分权不利于经济增长，1994年分税制改革以来则具有较为积极的促进作用——进行检验。第4.1节分别在单部门和两部门内生增长理论模型框架内，就财政总分权和各类支出分权（支出分权结构）的经济增长效应进行理论分析，探究经济增长最大化的最优财政总分权水平和各类支出分权水平。第4.2节以我国省份和大样本的县级数据为基础，利用系统GMM和倾向得分匹配—双重差分方法考察中央与地方财政分权和省以下财政分权对经济增长的影响，以及省直管县财政体制改革对财政分权经济增长效应的制约影响。第4.3节为小结部分。

第5章检验了财政竞争包括支出竞争和税收竞争机制在我国财政分权的经济增长影响机理中的重要作用。第5.1节以我国省份和县级数据为基础，利用空间计量模型和自然试验的方法考察地方政府支出竞争行为的特征、模式及其对经济增长的影响，探究财政分权化改革和纵向财政结构安排在地方政府支出竞争行为发展演变中的作用，揭示财政分权通过财政支出竞争机制影响地方政府行为和经济增长的作用机理。第5.2节以我国大样本的规模以上工业企业调查数据和地级市面板数据为基础，从更加微观化的企业视角出发，通过测算企业前瞻性有效平均税率，考察我国地方政府税收竞争行为的发展演变及其对企业进入、市场发展和经济增长的影响，以及省以下财政分权化改革对其的影响，揭示财政分权通过税收竞争机制影响地方政府行为和经济增长的作用机理。第5.3节为小结部分。

第6章就纵向财政失衡对经济增长的影响进行理论和实证分析，对第3章提出的理论假说2——1994年分税制改革以来，我国地方政府财权与事权不匹配矛盾和纵向财政失衡日益突出，带来了严重的公共池问题，加剧了地方政府的行为扭曲，对经济增长产生较为明显的抑制作用——进行检验。第6.1节构建一个多级政府框架下的两部门内生增长模型，就纵向财政失衡对长期经济增长的影响及其机理进行理论分析，探究经济增长最大化的最优纵向财政失衡程度。第6.2节分别利用省级和县级数据，考察纵向财政失衡对省份经济增长的影响及其与地方政府行为的交互作用，以及纵向财政失衡对县域经济增长的影响以及政府组织结构（包括省直管县财政体制改革和辖区政府数量）对其的制约影响。第6.3节为小结部分。

第7章全面考察纵向财政失衡对我国地方政府行为的影响，检验公共池机制在纵向财政失衡的经济增长影响机理中的重要作用。第7.1节考察纵向财政失衡对我国地方政府支出行为的影响：构建一个不完全信息条件下的多级政府模型，剖析纵向财政失衡通过公共池机制对地方政府支出行为的影响，探究最优纵向财政失衡的决定因素尤其是横向和纵向财政外部性在其中的作用；然后运用县级数据考察纵向财政失衡对地方政府支出规模和结构的影响，对公共池机制进行检验。第7.2节考察纵向财政失衡对我国地方政府收入行为的影响：首先以县级数据为基础考察纵向财政失衡对地方政府税收收入行为的影响，然后在深入剖析土地财政形成的制度基础和内在逻辑的基础上，运用地级市数据就纵向财政失衡对地方政府土地财政行为的影响进行实证分析。第7.3节为小结部分。

第8章详细考察财政分权对我国经济增长波动的影响，深入剖析财政分权对地方政府行为进而对我国宏观经济稳定的冲击影响及其作用机理，探究改革开放以来我国经济周期波动的制度根源。第8.1节在深入刻画改革开放以来我国宏观经济波动和地方政府收支行为的典型特征及其内在联系的基础上，提出主要问题。第8.2节利用一个情势转换增长分析框架，识别出我国地区经济增长波动的四类模式，包括持续低增长、低增长高波动、高增长高波动和持续高增长，深入考察财政分权在这四类增长波动模式决定中的作用。第8.3节提出地方政府收入行为经济周期理论，分析在财政分权化改革带来的财政激励下，地方政府利用税收优惠政策的引资行为对宏观经济稳定冲击的一般作用机制；建立一个简单博弈模型，对地方政府和企业在中央政府的监管下，以自身利益最大化为目标在引资和投资中的行为选择及其对宏观经济稳定的冲击做理论分析。第8.4节提出地方政府支出行为经济周期理论，剖析地方政府支出行为的省份和全国周期性特征的形成机理及其对宏观经济稳定的影响机制和制度根源；然后以我国省份数据为基础，利用多动态因素模型和空间计量模型识别地方政府支出行为的省份和全国周期性特征及其对宏观经济稳定的影响，以及财政分权在其中的作用。第8.5节为小结部分。

第9章从基本公共服务均衡发展的视角出发考察财政分权的包容性增长效应以及行政和财政制度安排在其影响机理中的作用。第9.1节在详细考察我国地方基本公共服务发展演变特点的基础上，探究包容性增长与基本公共服务发展阶段性之间的内在逻辑关系。第9.2节以地方政府行为为核心，从制度激励角度出发构建一个整合分析框架，刻画纵向财政失衡、官员异地调派制度和政府组织结构等财政与行政制度安排对地方政府行为的激励与约束机制及其对包容性增长的作用机理，提出核心理论命题。第9.3节首先以我国省份数据为基础，考察财政分权对地方交通基础设施、基础教育和医疗卫生服务均衡发展进而对包容性增长的影响，以及纵向财政失衡、官员异地调派制度和辖区政府数量对财政分权的包容性增长效应的制约影响；然后从公平与效率权衡的视角出发，剖析用于弥补地方纵向财政失衡的中央财政转移支付未能有效促进地方基本公共服务均衡发展和包容性增长的原因。第9.4节为小结部分。

第10章给出本成果的主要结论，提出促进经济可持续增长、实现社会和谐发展的财政管理体制改革建议。

2.重要观点

（1）改革开放以来我国财政管理体制的两次重大变革，即20世纪80年代中期的财政承包制改革和1994年的分税制改革，形成了两种截然不同的分权模式：财政承包制改革形成财权过度下放、中央财政依靠“逆向转移支付”即地方上解收入的分权模式；分税制改革则确立了财权集中、事权下放、依靠转移支付解决收支责任不匹配的分权格局，且随着时间的推移日益加剧。这决定了我国地方政府收支行为在不同时期呈现出不同的变化特点：财政承包制期间，财权过度下放促使地方政府更多运用低税负竞争策略，导致地方政府的财政收支规模、经济性支出和维持性支出比重不断下降，“低收入低支出”模式特征明显；1994年分税制改革以来，财权上收、事权下移迫使地方政府更多运用支出竞争策略，致使地方政府的财政收支规模和经济性支出比重明显增加，维持性和社会性支出比重下降，“高支出高收入”特征日益突出；地方纵向财政失衡在1994年特别是2002年所得税分享改革以来呈现出持续加剧态势，营业税、增值税和企业所得税分享收入以及土地出让金等成为地方财政收入的重要来源。

（2）财政总分权水平和各类支出分权水平与长期经济增长之间存在“倒U”形关系，即存在经济增长最大化的最优财政总分权水平和各类支出分权水平取决于中央与地方政府效率对比，地方政府效率越高，经济增长最大化的最优分权水平越高。改革开放以来，我国中央与地方支出分权水平不够合理，地方政府承担的总支出和社会性支出事务过重，对经济增长产生了不利影响；经济性和维持性支出责任安排较为合理，有利于经济增长；收入分权对经济增长的影响较为模糊。1994年分税制改革以来，支出分权总体有助于经济增长，省直管县财政体制改革总体上不利于经济增长但通过减少财政级次有助于更好地发挥收入分权对经济增长的促进作用。

（3）财政竞争机制在我国财政分权的经济增长影响机理中发挥着重要作用。1994年分税制改革以来，随着分权模式的转变，地方政府支出竞争行为的模式特征发生了明显改变，对经济增长产生了较积极的促进作用。省直管县财政体制改革改变了省以下纵向财政结构安排，削弱了省以下的协调机制而强化了财政竞争机制，进而加剧了县级地方政府以经济增长为导向的支出竞争行为偏差和职能扭曲。2000年（尤其是2002年所得税分享改革）以来，地方政府的低税负竞争行为持续减弱，在不同所有制企业中，地方政府利用低税负吸引民营企业的意愿最弱。收入分权会促使地方政府采取低税负竞争策略，支出分权则导致地方政府减少对企业的税收激励力度。低税负竞争带来的税收激励可显著提升各类企业的进入率，其中对外商投资企业进入的影响最突出，但考虑了个人所得税、增值税和营业税等其他税种后，税收激励对外商投资企业进入的促进作用明显减弱。税收激励可缓解政府腐败等带来的投资风险对外商投资企业进入以及信贷约束对民营和外商投资企业的进入的不利影响，但基础设施条件越好，税收激励对外商投资企业进入的促进作用越弱。

（4） 上述结果为我国财政分权的经济增长效应提供了一个良好解释，但应清醒地看到：地方政府支出竞争所形成的依靠大规模基础设施投资拉动经济的模式越来越难以持续，今后应切实扭转地方政府“高投资高税收”的竞争模式，促使地方政府摒弃过分依赖大规模基础设施投资拉动经济的做法，更加积极地运用税收激励政策激发企业家的创业创新精神，提升经济创新能力，实现经济增长方式的顺利转变。

（5）1994年分税制改革以来，地方纵向财政失衡和中央财政转移支付规模总体较为合理，但2002年所得税分享改革以来，地方政府尤其是县级地方政府的纵向财政失衡明显加剧，对经济增长产生了显著的抑制作用。省直管县财政体制改革有助于遏制纵向财政失衡对经济增长的不利影响，辖区政府数量的影响较为模糊。

（6）公共池机制在纵向财政失衡的经济增长影响机理中发挥着重要作用。纵向财政失衡割裂了地方公共服务的成本收益联系，促使地方政府更多地将公共服务成本通过财政转移支付等公共池渠道转嫁给其他辖区，导致地方政府支出规模过度扩张，也会增加企业边际租金成本，带来较大的效率损失。最优的地方纵向财政失衡水平取决于横向和纵向财政外部性的权衡：横向财政外部性即地方公共服务收益辖区外溢性较大，意味需要更多的财政转移支付以补偿地方辖区居民的福利损失，因此最优纵向财政失衡水平较高；纵向财政外部性即地方公共服务成本辖区外溢性较大，意味需要减少财政转移支付以避免这种成本外溢给其他辖区居民造成福利损失，因此最优纵向财政失衡水平较低。

（7）纵向财政失衡对我国地方政府支出规模和基本建设支出比重具有扩张性影响，对教育支出和行政管理支出比重具有负影响。纵向财政失衡对地方税收收入规模具有负影响，对土地出让金规模则具有正影响，表明纵向财政失衡促使地方政府更多地采取低税负政策以更多地将财政成本通过转移支付等公共池渠道转嫁给中央政府和其他辖区，而利用土地出让等预算外手段筹措财政收入。2002年所得税分享改革以来这一问题表现得更为突出。这为我国纵向财政失衡的经济增长效应提供了一个较好解释。

（8）我国地区经济增长呈现出持续低增长、低增长高波动、高增长高波动和持续高增长等明显不同的模式特征，财政分权在其中发挥了重要作用——赋予地方政府较大的财政自主权会引发频繁的经济情势转换和较大的经济波动，不利于经济长期可持续增长。财政承包制改革通过财权过度下放促使地方政府热衷于借助税收减免等优惠措施进行引资，而财政竞争加剧和中央调控不足更是助长了地方政府的违规引资行为，引发企业投资冲动，对宏观经济稳定产生巨大冲击。地方政府作为一个较独立的主体存在自身利益诉求，但作为中央政府的行政代理人又需服从全国利益，贯彻中央政策意图。这种双重身份蕴含的利益冲突和协调导致地方政府支出行为呈现出较明显的全国反周期和省份顺周期特征，有助于全国经济稳定但加剧了省份经济波动，1994年分税制改革进一步强化了地方政府这一支出行为特征。这些结论较好地揭示出20世纪90年代中期前后我国宏观经济呈现出不同波动特征的制度根源。

（9）财政分权对我国地方基本公共服务的均衡发展进而对包容性增长具有重要影响。收入分权有助于遏制交通基础设施的过度扩张，促进基础教育和医疗卫生等社会基础设施的发展，更好地实现包容性增长；支出分权则具有相反影响。纵向财政失衡加剧会进一步强化支出分权对地方公共服务特别是交通基础设施服务的扩张性影响。官员治理模式和政府组织结构对财政分权的包容性增长效应具有重要影响：官员异地调派制度有助于强化收入分权对交通基础设施过度扩张的遏制作用，但未能显著改变支出分权的影响；地市级和县级政府数量减少有助于强化收入分权对交通基础设施过度扩张的遏制作用但呈现出逐步减弱的非线性特征。

（10）用于弥补地方纵向财政失衡的中央财政转移支付未能有效促进地方基本公共服务均衡发展和包容性增长，部分原因在于中央财政转移支付的资金分配没有很好地兼顾公平与效率：强调地方公共医疗卫生服务的公平性，忽略了财政激励作用，制约了公共医疗卫生服务的发展；对公共交通基础设施服务更多是以效率为导向，忽略了公平。同时，中央财政转移支付也没有很好地顾及地方公共服务需求和财力状况。