水电开发将向何处去*注4
我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》已经在十届全国人大四次会议上被审议通过。“十一五”规划要求全面贯彻落实科学发展观，立足节约资源保护环境推动发展、立足增强自主创新能力推动发展、立足深化改革开放推动发展、立足以人为本推动发展，作出了建设社会主义新农村、加快推进经济结构调整和增长方式转变、促进区域协调发展、增强自主创新能力、深化改革和扩大开放、努力建设和谐社会等六个方面的战略重点部署。“十一五”规划的这些主旨对现阶段我国水电开发具有根本指导意义，我国水电开发站在了一个新的历史起点。
一、水电开发具有广阔前景
“十一五”规划总目标决定了水电开发具有广阔前景。在经济发展量化指标方面，“十一五”规划提出，要实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右。要达到这个目标，“十一五”期间国内生产总值需年均增长7.5%，到2010年国内生产总值26.1万亿元。2005年我国能源消费总量折合22.2亿t标煤，万元国内生产总值能耗1.43t标煤。按2010年单位能耗指标要降低到约为每万元国内生产总值1.144t标煤，2010年的能源需求目标设定为约29.86亿t标煤。
为从能源角度保障国民经济发展目标的实现，必须“坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系”的能源战略。我国目前能源供应过于依赖煤炭，带来煤电油运紧张和环境污染等一系列问题。除了节能降耗外，推进能源消费结构优化，可以有效减少能源需求增长量。据测算，我国能源结构中煤炭比例每下降一个百分点，一次能源消费可下降2 000万t标煤以上。实现能源结构优质化，重点就是增加一次电力(水电、核电、风电)，以及天然气、石油等优质能源。据国家发改委能源研究所预测，到“十一五”期末，我国煤炭在能源消费构成中的比重须降到65%左右，届时煤炭消费量20亿t左右，石油消费量3.8亿t左右，天然气消费量1 000亿m3以上。电源结构中水电装机达到1.6亿~1.8亿kW，核电装机1 500万kW，风电装机1 000万~1 200万kW。
2005年全国水力资源复查工作小组发布的结果显示：我国水力资源理论蕴藏量为6.08万亿kW·h，平均功率为6.94亿kW；技术可开发5.42亿kW，年发电量2.47万亿kW·h。按水力资源经济可开发年发电量重复使用100年计算，水力资源占我国常规能源资源剩余可采储量的40%左右，因此，水电开发是构筑稳定、经济、清洁能源供应体系的核心组成部分。目前我国常规水电开发程度约为20%，据测算，2010年水电装机要达1.8亿kW，占全国总装机容量25%，开发程度为33%；2020年水电装机要达3亿kW，占全国总装机容量30%，开发程度为55%，接近发达国家水平。由此可见，“十一五”期间和未来15年，水电作为可再生清洁能源，其开发具有广阔前景，这是我国经济发展目标和新的经济发展方式所要求的，是由我国能源构成与能源开发技术状况所决定的。
二、水电开发观念需要切实转变
科学发展观指导思想的确立意味着水电开发观念需要切实转变。“十一五”规划坚持以科学发展观统领经济社会发展全局。科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，其实质是又好又快地发展，坚持以人为本，实现全面、协调、可持续的发展。水力资源的开发和利用，是人类改造客观世界、开发利用自然环境与资源的具体体现，需要全面规划、统筹兼顾，从根本上处理好人与自然的关系，尤其需要树立科学发展观。
用科学发展观指导水电开发，首先要坚持以人为本，坚定不移地加快水电发展。发达国家水电开发程度平均在60%以上，如以人均水库蓄水量来比较，中美两国通过人为工程可控制的水资源供应能力，差距在100倍以上。我国水电开发程度约为20%，远低于发达国家开发水平，发展的任务还很重。然而，国内外存在一股反水电、反坝的思潮，片面夸大大坝对生态环境的破坏作用，片面强调人对大自然的“敬畏”，甚至有人不加分析地援引美国开始拆坝的例子来宣称世界已经进入后大坝时代。这些模糊的思想，加大了公众对水电的误解，对我国的水电开发造成了一定的干扰。实际上，通过建坝蓄水，以控制洪水并将其转化为可利用的水资源是现代文明的重要支柱。美国现在建坝之所以极少，是因为它的水资源开发程度已经非常高了，其已经退役的少量大坝都是些废旧的小水坝，真正对美国经济发展至关重要的水坝一座都没拆除。我国水资源分布不均、能源供应短缺、边远地区发展落后、水电开发程度较低，在这种现实国情下，不能简单地与发达国家现阶段的水电开发状况相比。科学发展是以人为本的发展，发展是第一位的，满足人的需求是第一位的，在现阶段我们必须坚定不移地大力发展水电。
用科学发展观指导水电开发，就是要切实转变开发指导思想，摒弃简单的工程开发思想，树立资源开发理念，建立综合开发的观点、生态保护的观点、资源节约的观点、控制成本的观点、建设生产有机联系的观点。长期以来，我国水电开发过于偏重开发部门利益，而忽略或忽视了对水利、航运、旅游、供水、库区社区、下游等相关利益方面的影响。要实现全面、协调、可持续的水电开发新模式，在决策过程中需要从部门主导向利益相关者平等参与转变，在开发目标上要从偏重水能发电功能开发向水资源综合开发转变，在开发流程上要从偏重项目个体实施向流域开发整体规划实施转变，在开发时间上要从偏重工程建设阶段向建设与运行并重转变，在开发方式上要从单纯开发向开发与保护并重转变。
用科学发展观指导水电开发，就是要以建好一个工程、致富一批移民、改善一片环境、带动一方发展作为实施开发的目标准则和检验开发成效的标准。建好一个工程是开发的基础，要精心设计、精心施工、精心运行，搞好工程质量、进度、投资、安全和环境控制，搞好工程建成后的运营；致富一批移民是开发的关键，水库移民要分享工程开发的经济成果，移得出、稳得住、能致富；改善一片环境是开发的保障，工程设计要进行环境可行性研究，要进行环境改进设计并实施动态评估，破坏环境的开发是失败的开发；带动一方发展是开发的目标，通过水电开发促进相关产业发展和人民生活水平提高，带动当地和流域社会、经济协调发展。
三、水电开发进入生态制约阶段
“在保护生态基础上有序开发水电”发展策略的调整标志着水电开发进入生态制约阶段。关于水电开发策略，“十一五”规划建议明确提出“在保护生态基础上有序开发水电”，突出“坚持保护优先、开发有序，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护”。水电开发策略提法的转变，深刻表明党和国家把生态保护放在了极高的战略位置上，标志着水电开发需要考虑生态承载力，需要考虑生态恢复和改善。
有学者提出，我国水电开发先后跨越了技术制约、投资制约、市场制约阶段，现阶段修建大坝带来的生态问题又将成为水电发展新的制约因素，生态问题如果处理不好，水利水电事业的发展就可能会遭受挫折。“十一五”规划建议改变水电开发策略的提法，一定程度上表明水电开发确实进入了生态制约阶段，水电界必须直面这个挑战。从历史的观点看，地球的所谓原生态的自然演化历程从来就没有停止过，特别是由于人类自古逐水而居，人类活动对河流生态的影响也从来没有停止过。水电开发建坝壅水、淹地没林、控制河流、改变河势，影响了移民和水生生物生活环境，水电工程的建设与运行，也是打破原有生态平衡、建立新的生态平衡的过程。解决水电生态问题，关键是降低不利生态影响，尽快实现和谐的动态生态平衡。
在保护生态的基础上开发水电，意味着水电开发要考虑生态可行性，不仅要做单个项目的开发生态可行性研究，而且应做整个河流的开发生态可行性研究。“十一五”规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。对于确实生态上弊大于利的项目，需要禁止开发；对于生态上允许开发的项目，要有选择地进行重点开发、有序开发或限制性开发，进行完整的生态设计与实施。由于生态的恢复与形成新的平衡需要一个较长的历史过程，水电项目运行阶段必须持续地关注和重视生态保护。
从经济学角度分析，水电工程开发具有显著的外部性，即其给利益相关方面带来的好处或负面影响，没有被水电开发主体享受或分担。在水电开发历史上，确实存在低廉移民、不进行环境补偿的情况，使得水电开发的成本被社会承担。除此之外，还存在水电开发带来的社会效益无法测算、开发主体得不到应有利益的情况。水电开发进入生态制约阶段后，国家将按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制，以扶持因水电开发而受影响的地区，以及修复和保护生态与环境。同时，这也意味着水电开发主体需要承担高额的生态与环境建设费用，承担水资源开发应该付出的资源成本，从而将水电开发的生态成本内部化。
四、水电开发的新挑战与新机遇
促进区域协调发展、推进社会主义和谐社会建设为水电开发带来了新挑战与新机遇。“十一五”规划强调区域协调发展，要继续推进西部大开发，要求西部地区充分发挥资源优势，增强自我发展能力；提出积极推进城乡统筹发展，建设社会主义新农村，发展适合农村特点的清洁能源；要求加强和谐社会建设，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。2004年10月在北京召开的联合国水电与可持续发展国际研讨会认为，在许多发展中国家，通过区域开发和工业化进程，水电在减轻贫困、改善经济状况等方面发挥了重要的作用。我国西部地区水能资源极其丰富，农村小水电也非常丰富，“十一五”规划精神和国际共识为加快西部水电开发和农村小水电开发带来了良好发展机遇，同时处理好移民问题、建设和谐社会也为水电开发提出了更高的要求和挑战。
一是要加快西部水电开发，促进区域协调发展。我国水力资源分布西多东少，开发现状则是经济发达的东部已开发殆尽、经济发展较落后的西部开发程度非常低。按照技术可开发装机容量统计，经济相对落后的西部云、贵、川等12个省、自治区、直辖市的水力资源约占全国总量的81.5%，特别是西南地区云、贵、川、渝、藏五地就占66.7%，因此，加大西部水力资源开发、实行水电的“西电东送”是形成东西优势互补、良性互动的区域协调发展机制的重要内容，是国家西部开发战略的重要组成部分。
二是加大农村小水电开发力度，促进社会主义新农村建设。小水电是适合农村特点的清洁能源。据水利部2005年对农村水电资源(0.1MW≤单站装机容量≤50MW)进行的补充复查，全国农村水电资源可开发量为1.28亿kW。截至2004年底，全国农村水电装机3 865万kW，大大提高了农村电气化水平，改善了当地农牧民群众的生产生活条件。“十一五”时期需结合建设社会主义新农村的要求，加快小水电开发，充分发挥小水电带动经济、推动社会发展、保护生态环境、方便群众生活的良好效益，为农村全面建设小康社会提供有效支撑。
三是妥善解决好水电移民问题，促进社会和谐。水电站建设往往要大规模移民，移民工作是水电工程成败的关键，如果处理得不好就很可能引发社会稳定问题和环境破坏问题。尽管在20世纪90年代后水电移民逐步走出了开发性移民的路子，但如何保障移民群众长久安居乐业仍是水电开发的难题和薄弱环节。水电开发移民工作尤其要贯彻以人为本的思想，创新水电移民体制，高度重视移民规划，切实加大移民投入，保障移民就业和生活水平，使移民真正分享水电开发的长远经济效益。
五、水电开发运营的产业环境变化
深入推进体制改革将对水电开发运营的产业环境带来深远影响。我国正处于改革攻坚阶段，“十一五”期间要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。体制改革的深化，将直接影响水电开发运营的产业环境。
水电开发体制将发生深刻变化。“十一五”规划提出要深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现投资主体和产权多元化。鼓励和支持非公有制经济进入基础设施领域。民营资本业已全面进入全国小水电开发，甚至开始参与金沙江中游大型水电站的开发。长期以来，水电因为投资大、周期长、垄断性高而使得只有大型水电开发机构才具有开发水电的实力，水电开发市场缺乏竞争。但随着国有水电开发主体的增多与民营资本实力的增强，水电开发产业结构重组，水电开发权国家授予制将可能转变为引进水电项目开发业主招标制，从而形成水电开发权市场。
财税金融政策变化将影响水电开发运作。在税收政策方面，国家将完善增值税制度，实现增值税转型，同时将调整和完善资源税。总体来讲，增值税从生产型转为消费型，可能会对目前享受增值税补贴的超大型水电站的盈利能力带来负面影响，而水资源税的开征，则会直接加大水电开发运营成本，影响水电在电力市场的竞争力。提高直接融资比重的政策导向和稳步推进利率市场化改革、完善有管理的浮动汇率制度将给水电运作的金融环境带来较大变化：一方面，金融改革深化将为水电开发提供更多的融资支撑；另一方面，利率和汇率市场化对水电开发主体的金融市场运用技能提出了更高要求。
电力市场改革要求水电增加竞争能力。“十一五”规划提出，要推进现代市场体系建设，健全全国统一开放市场，完善商品和要素价格形成机制。经历了“十五”后期电力短缺与电力建设高速发展后，“十一五”将迎来电力相对平衡饱和的阶段，从而为我国电力体制改革和电力市场建设步伐加快创造必要条件。不管电力市场运营规则如何确定，水电规划、开发、运营都必须以市场为导向，高度重视电能消纳工作，考虑市场的整体需求与运营负荷需求，提高电能质量，降低电力成本，增加水电的市场竞争力。