第四节　滥用规制与我国反垄断立法

一、我国反垄断立法的历程

我国反垄断法的制定经过了一个漫长的过程。改革开放以来，为了适应社会经济发展的需要，一些有关竞争的政策和法规陆续出台。1980年10月17日，国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，这是我国第一个关于竞争的政策性文件。1987年，国务院首次提出要制定反不正当竞争条例，主要目的是制止改革开放后出现的地方分割和部门垄断，维护市场公平竞争。为此，由国务院法制局牵头，国家体改委、工商局等七部门组成起草小组，当年8月便草拟了《禁止垄断和不正当竞争条例》（草案）。从1988年起，条例的起草工作基本上是由国务院法制局与国家工商局两部门承担。但是，1989年之后，随着国际政治形势的风云变幻，我国的政府指导思想发生很大变化，草案中的反垄断部分被删除，条例的制定工作也被推延。（注：参见王学政：《中国反不正当竞争法的理论与立法经验》，载《中国工商管理研究》，1998（5），4~12页。）

1991年年底，全国人大常委会正式将《反不正当竞争法》列入须加快制定的经济立法项目，国家工商行政管理局成为唯一起草单位。1992年开始，国家工商行政管理局条法司成立起草小组，在进行市场调查研究的同时，大量收集国内外的有关立法资料，开展了一系列的立法研讨会。经过一系列的讨论和修改，1993年5月，国务院讨论通过《反不正当竞争法》（草案）。1993年9月2日，第八届全国人大常委会第三次会议审议通过《中华人民共和国反不正当竞争法》（简称为《反不正当竞争法》），自1993年12月1日起施行。1997年12月29日，第八届全国人大常委会第二十九次会议通过《中华人民共和国价格法》（简称为《价格法》），自1998年5月1日起施行。《反不正当竞争法》以及《价格法》实施后，负责实施的国家工商行政管理局（2001年3月改为国家工商行政管理总局）与国家发展和改革委员会又不断出台了一系列的补充规定。至此，我国形成了以《反不正当竞争法》和《价格法》为主，以一系列配套规章、规定为辅的竞争法律制度。在《反垄断法》出台以前，这些法律、法规及规章对于维护我国市场竞争秩序，制止不正当竞争行为或价格垄断行为方面发挥了重要作用。

1997年、1998年的亚洲金融危机后，东南亚的一些国家加强了竞争立法，我国也在1999年重新启动《反垄断法》的起草工作。经过改革开放以来的经济快速发展，我国社会主义市场经济已经初具规模，但与此同时，各种形式的垄断行为也日益增多，各种限制竞争的行为表现日趋复杂，我国需要制定一部较为系统、完备的反垄断法，为进一步深化改革、营造公平的市场竞争秩序保驾护航。此外，当时我国正在进行的入世谈判也需要进一步加强经济立法，通过制定《反垄断法》来维护经济全球化背景下我国的市场竞争环境，提高外资利用的质量和水平，防止外国资本通过企业并购等手段在我国市场形成垄断。和其他东欧社会主义国家进行的快速市场转轨以及经济立法相比，我国的经济立法明显具有循序渐进的特征。我国的经济立法与我国采取的渐进式改革开放方针一致，可以称之为“渐进式立法”模式。

1999年11月，国家工商行政管理总局和国家经济贸易委员会制定了《反垄断法（征求意见稿）》的最初草案。该草案搭建起我国《反垄断法》的基本框架结构，反映出相关起草部门对于我国《反垄断法》的整体结构设想。《反垄断法》意见稿继承了国际上反垄断法的三大基本规制，即垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中规制，与此同时，还增加了关于禁止“行政性垄断”的规定，这就是说，我国《反垄断法》从起草开始就将禁止“行政性垄断”作为《反垄断法》的一项重要内容。意见稿也清晰地绘制出我国反垄断执法机关的构成图，虽然这一设想参考了发达国家竞争执法机关的组成模式，但是当时的设想非常明确。（注：例如，1999年和2000年公布的征求意见稿第6章关于反垄断执法机关的规定中，对于反垄断主管机关的职权，行使职权的独立性，组织、委员的任命和身份，主任、委员的任命，委员的选任、任期以及免职，派出机构，表决方法等都有具体的规定。这些规定在2001年以后的立法意见稿中逐渐被删除和简化。）如果把我国《反垄断法》起草阶段的各个草案版本收集起来进行比较，可以清晰地发现我国制定《反垄断法》走过的路线。我国《反垄断法》的制定是从学习和借鉴发达国家的反垄断法开始的，初期的意见稿比较笼统，带有明显模仿的色彩，特别是模仿欧盟竞争法或德国《反限制竞争法》的诸多条款。随着法律起草部门对竞争法律制度的理解加深，法律意见稿开始越来越注重要切合我国实际，注重对于我国特有问题的解决或处理。《反垄断法》草案的条款也逐步细化。

2003年3月，第十届全国人大第一次会议决定在原国家经济贸易委员会、对外经济贸易部的基础上组建商务部，商务部担任起草、制定中国反垄断法的主要任务。2004年7月，商务部将《反垄断法（送审稿）》报请国务院审议。国务院法制办于2005年正式启动《反垄断法（送审稿）》的审查修改工作，经过一年多的努力，于2006年6月形成了《反垄断法（草案）》。2006年6月7日，国务院第139次常务会议通过《反垄断法（草案）》，并于同月由国务院提请全国人大常委会审议。在全国人大常委会审议期间，《反垄断法（草案）》又经过三次审议。2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过《中华人民共和国反垄断法》，同日国家主席胡锦涛签发第68号主席令，正式公布了《反垄断法》。

从国务院最初决定起草《反不正当竞争法》到最后通过《反垄断法》，我国《反垄断法》的制定经过了整整二十年时间。这一时期既是我国市场经济改革日益深化的过程，又是我国法律起草部门不断学习外国法律制度的过程。在《反垄断法》的制定过程中，相关立法部门召开各种形式的研讨会，广泛听取专家学者、行业代表、相关政府部门的意见和看法，还与外国反垄断法的理论及实务部门进行多层次交流，吸取国外同行的经验和建议，这在我国同类的国内立法中是比较少见的。（注：参见曹康泰：《中华人民共和国反垄断法解读——理念、制度、机制、措施》，8~12页，北京，中国法制出版社，2007。）当然，由于这部法律本身的重要性以及我国正处于经济转轨时期，《反垄断法》的制定过程中既牵涉法律执行部门之间的权力博弈，又涉及包括国有企业、公共企业在内的各种经济利益集团之间的利益博弈。《反垄断法》最终选择回避那些容易引起争议的法律问题，将立法难题留待将来解决，这种策略就是多方博弈后的妥协表现。（注：例如，我国反垄断法制定过程中除了1999年的初稿中明确了反垄断主管机关的组织构造以外，在以后的数次修改过程中都有意避免或者模糊处理关于反垄断主管机关构成的相关条款，直到2006年由全国人大常委会审议时，关于反垄断主管机关的组织构想才逐渐明确。又如，我国反垄断法草案中，当初曾明确规定反垄断主管机关以及部门监管之间的关系，但是在最终出台的法律中相关条款被删除。）从整体上看，我国《反垄断法》吸收了当今国际竞争法的各项有益成果，照顾到已经形成的利益格局及法律实施现状，做到了维护各种利益群体之间的最大平衡。我国《反垄断法》最终剔除了早期的理想主义成分，切合我国转轨时期特殊的政治经济体制，可以说是一部比较务实也比较灵活的法律。