发挥审计监督作用 护航人大预算监督

殷亮

党的十八届三中全会明确提出，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督的职能。实践中，地方各级人大认真贯彻落实新预算法要求，积极创新监督形式，丰富监督手段，预算决算审查监督取得长足进步和明显成效，但是受制于专业人手有限、工作量大，监督涉及面广、专业性强等一系列原因，人大预算审查监督的实效性有待改善和提升。如何借用审计部门的力量，进而提高预算决算审查监督的力度和实效，是地方各级人大积极探索的内容。本文结合工作实际，就两者如何加强对接，凝聚监督合力提一些浅薄的看法，但求能对加强人大预算审查监督作一些参考。

审计监督与人大预算监督的关系解析

1．审计监督与人大预算监督目标同向。在财政监督体系中，人大预算监督是法律赋予的对预算及其执行情况和决算实施监督，作为国家权力机关的监督，无疑是最高层次、最具权威的财政监督，具有较强的宏观性。审计监督是国家审计机关依据人大批准的预算，对政府及部门预算执行情况和财务收支管理情况开展审计监督，由于审计机关是政府的组成部门，因此审计监督属于政府内部自我监督，具有微观性。二者虽然是两个不同层面的监督，有着各自的监督程序和监督形式，但目标是一致的，都是以国家权力为依托，以保障财政预算执行、规范经济行为、维护国家财经秩序、推动经济社会发展为目的。

2．审计监督与人大预算监督内容相近。审计监督与人大预算监督具有一脉相承、辩证统一的关系。人大预算监督就是指各级人大对同级政府财政经济运行情况所进行的监督活动，其中对财政预决算的审批监督是其实质性监督的主要内容。审计监督就是指审计机关对政府财政资金和社会公共资金的筹集、管理、使用、效益等情况所进行的追踪监督活动，其中对财政收支预决算的监督是审计工作的龙头项目。两种监督内容的“一致性”，是两种监督相互补充、产生共鸣的基础，也是突出人大监督法律地位，强化人大监督职能的必要手段。

3．审计监督与人大预算监督高度互补。地方组织法第六十四条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上级审计机关负责。”可见，审计监督是政府内部的监督行为，是政府的“家务事”，实践中难免会遇到一些压力和阻力。而人大预算监督则是国家权力机关对政府财政预算工作进行的最具法律效力的权威监督，因此，在实践中，将审计监督与人大预算监督进行融合对接，可以将审计部门的专业优势与权力机关的法律地位优势互补，既能帮助审计部门及时协调、解决审计工作中遇到的压力和阻力，“给力”审计监督，又能提升预算监督的针对性和实效性，从而进一步增强人大监督实效，巩固基层民主政治制度。

两者深度对接路径探索

路径一：强化整改落实，增强同级审计效力

审计法第四条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”监督法第十九条规定：“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”实践中，人大常委会听取和审议同级审计报告，具有多重积极意义。第一，将行政型审计监督制度，与向人大常委会定期报告审计工作并接受监督相结合，形成了严密的财政监督工作格局。第二，通过审议审计工作报告这一形式，监督本级政府预算执行和其他财政收支情况，增强审计监督的权威性和预算执行的严肃性。第三，人大常委会听取和审议同级审计工作报告，与审查和批准决算相结合，进一步强化审计工作的针对性，也使人大常委会对决算的监督更有力度。为此，加强对审计工作，特别是每年一次同级审计工作的监督指导，既是监督法赋予地方人大常委会的一项重要职权，也是地方各级人大及其常委会一年一度的“重头戏”。重点要把好三关：

（一）注重沟通协调，把好同级审计前置关。把好审计前置关是提高审计报告质量的基础，关键在于做好与审计部门的沟通协调。第一，共同商定审计方案。审计方案编制的好坏直接关系到审计深度、效率和效果，关系到审计风险。因此，审计方案的编制必须符合法律赋予的职能权限，并能被审计部门的人力资源所承受，不能超越人力资源的极限。第二，共同确定审计内容。在充分开展审计前检查调研、广泛积累资料的基础上，坚持“全面审计，突出重点”的原则，要求全面审计财政预算执行情况的真实性、合法性，重点审计财政重大开支项目、社会经济生活焦点问题、预算执行效果、人大代表反映强烈的热点收支、领导干部经济责任审查等，从而提高人大监督层次，实现审计工作由量变到质变的新飞跃。

（二）注重调研审议，把好同级审计过程关。把好审计过程关是提高审计报告质量的关键，要突出重点，牢牢抓住调研和审议两大关键。一要认真开展同级审计工作情况的视察调研。在审计部门实施审计的过程中，人大应重点关注审计单位的方案制定、程序安排、审计重点、审计结果，被审计单位的审计意识、配合情况等内容，从而促使同级审计工作做到程序合法、事实清楚、定性准确、处理恰当、评价客观公正。二要认真开展同级审计工作的专题审议。在常委会会议听取和审议同级审计报告前10天，要安排主任会议专门听取审计工作情况汇报，并针对审计工作过程中存在的困难和问题，积极帮助寻找对策，支持和推进审计部门开展工作。在常委会分组审议时，要鼓励组成人员畅所欲言，有针对性地安排主题发言。在此基础上，汇总审议发言，形成审议意见，提交给政府进行整改落实。

（三）注重问题整改，把好同级审计终结关。把好审计终结关是提升审计工作效能的落脚点，针对“审计难、处理更难、整改难”这一突出问题，人大在作出审议意见的同时，要建立审计整改问责制度，为审计查出问题的整改和处理套上“紧箍咒”。一要限期整改。2015年8月，中央深改组第十五次会议审议通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，去年，江苏省也出台类似意见。由此可见，对审计查出问题的整改落实情况从上至下都高度关注。一般要求，在每年人大常委会听取和审议工作报告后6个月内，同级政府应将审计查出突出问题整改情况向常委会作出报告。在人大常委会审议整改报告时，审计部门和重点整改部门单位主要负责人应当列席听取意见。人大常委会要督促同级政府加强对审计查出问题的整改工作的领导，审计部门应当根据审计工作报告和人大常委会审议意见，提出审计查出的突出问题和重点整改部门单位。二要加强监督。在人大常委会听取和审议政府整改报告前，人大常委会有关机构应当组织人大常委会委员、人大代表和审计部门有关负责同志，对审计查出突出问题整改情况开展跟踪调研，了解产生问题的原因和整改工作进展情况，并形成调研报告。在听取整改报告30日前，政府应当将整改报告送交人大常委会征求意见。人大常委会有关机构应当在5日内提出审查意见，并将意见和调研报告提供常委会会议参阅。在审议整改报告时，常委会要重点听取审计问题的整改情况、责任人的责任和处理情况、尚未整改和处理的原因和责任、准备采取的主要整改措施及整改期限等内容。同时，要综合运用组成人员满意度测评、专题询问、特定问题调查等多种监督方式，增强监督的刚性和硬度。三要跟踪监督。人大常委会要有针对性地深入到有关部门、行业、单位了解整改情况，对审计工作报告中有关重大问题的整改和处理情况进行检查或调查，必要时组织人大代表开展检查或调查，对拒不执行审计决定或审计整改不到位的单位，明确处罚和处分的措施，强化审计监督的震慑力，维护法律的严肃性。

路径二：加强工作对接，凝聚融合监督合力

人大财经监督是人大及其常委会实施工作监督和法律监督的重要内容。实践中，人大财经监督不是孤立进行的，需要多种监督形式的综合运用，尤其需要审计部门的配合和参与。因此，在工作中要把审计监督与人大财经监督有机糅合，做到协同运作、相互促进，既不干预正常的审计执法行为，又能支持审计部门依法行使职权，真正做到寓监督于支持之中，重点要加强“三个对接”。

（一）加强监督程序和监督手段对接。具体说，就是要依托审计部门的帮助和支持，延伸人大财经监督，提高监督质量和效果。对一些专业性很强的问题，人大常委会可委托审计部门依法进行审计；对一些涉及财政监督方面的重要审计意见，人大代表的建议、批评和意见，群众关心的热点、难点问题，可与审计机关联合组织调查，或委托审计部门组织对重点项目、重点资金和重点区域的依法审计。违规违纪案件，要及时转送和督促政府有关部门依照相关程序严肃查处。以此充分发挥审计监督在规范预算管理中的作用，增强人大审查预算的广度和深度，进而强化人大的预算监督职能。

（二）加强监督力量和活动阵地对接。人大常委会组成人员、机关工作人员和审计部门相关人员的知识结构和专业结构存在一定的互补性，如果能将这种特性加以利用、转化、整合，必将积极有效地推进人大财经监督和审计监督，实现双赢。一要加强沟通，齐头并进。年初制定工作计划时，两个部门要坚持情况互通，信息共享，尽量在工作内容、时间安排上协调同步、无缝对接、实现双赢。二要整合资源，信息共享。通过联合组织有关财经法律法规和财税审计业务知识方面的讲座、培训，进一步提高法制水平和业务能力，更好地为实施监督工作服务。三要巩固阵地，扩大影响。要依托报纸、杂志、网络、电视等新闻媒体，丰富和加强财经监督和审计监督工作等内容的深度报道，扩大双方的社会影响。

（三）加强监督信息和监督资料对接。为了加强人大常委会相关委员会或工作机构与政府审计部门的对口联系，双方可建立健全有关制度，保持正常的工作联系。一抓信息反馈。审计部门作为行政执法机关，专门从事审计监督工作，平时掌握经济生活和预算执行中的大量情况和线索，既有责任也有义务将这些信息主动向人大反馈。作为人大财经工委，要及时将审计部门掌握的信息通过收集、整理、加工，提供给人大代表和常委会组成人员，使他们结合审议议题，分析和研究一些深层次问题，提出有针对性和建设性的审议意见。同时，人大常委会相关委员会或工作机构也要将平时调查了解的有关信息，及时反馈给审计部门，以保持监督信息的畅通和有效对接。二抓资料传递。对双方各自形成的调研成果、审计报告、情况通报等资料，要通过一定的制度和方式及时传递，使双方保持相互沟通和交流。三抓活动联系。每年年初，人大常委会及时向审计部门通报新一年人大工作重点，特别是财经监督工作的重点、主要活动安排等情况。审计部门除经常向人大汇报工作外，还可适时邀请人大代表、常委会组成人员视察、指导审计执法和监督工作。

路径三：积极“鼓”与“呼”，强化审计工作保障

地方组织法第六十四条第二款规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”虽然法律规定，审计机关不是直接向人大及其常委会负责，但是在实践中，审计作用的发挥非常需要人大——这一国家权力机关的鼎力支持，为审计部门营造良好的工作氛围。

（一）大力公开，营造舆论环境。要充分发挥人大网站、人大杂志、报纸专版、电视广播专栏等媒体的宣传带动作用，及时发布审计机关开展的预算编制审计、政府投资项目审计、预算执行审计、效益审计、经济责任审计等内容，既能扩大审计工作影响，进而形成全社会理解审计工作、支持审计工作、重视审计工作、配合审计执法，自觉接受审计监督和主动落实整改的局面，又把审计监督与人大监督、舆论监督、社会监督有机结合，增强审计监督的实效。

（二）合力助推，打造执法环境。执法环境是开展审计工作的必要条件和关键因素。人大及其常委会应支持政府统一领导和组织的同级审计，对于某些突出问题，人大可以采用视察、听取专项报告、专题询问等方式，要求政府采取措施解决问题。对于被审计部门对审计决定和处理意见不服，持有异议的，人大应站在法律的高度，要求被审计部门先执行同级审计决定，后经查实和用法律衡量确有不当之处，再给予纠正。适时开展审计法执法检查，全面检查相关法律在本行政区域内的贯彻实施情况，为保障审计法的有效实施提供良好执法环境。

（三）全力保障，优化工作环境。审计工作环境是开展审计工作的内在条件和基础保障。人大常委会要积极为审计工作人财物的保障“鼓”与“呼”，最大程度地发挥审计“免疫系统”功能。要加强对审计工作的调查研究，通过常委会会议专题审议、主任会议听取汇报等方式，及时了解审计工作遇到的困难和矛盾，以常委会决议、审议意见、主任会议纪要等方式交政府办理。目前，按照国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，江苏正在全面落实省以下地方审计机关人财物管理改革，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，并要求审计机关的重大事项和审计结果必须向上级审计机关报告，以此增强审计部门的权威和地位，更好地推动相关问题的有效解决。各级人大及其常委会都要高度重视此项工作，督促政府加快意见落地步伐。

（作者单位：海门市人大）