加强市、县基层人大预算监督研究

——结合徐州实践与探索

沙泉

随着2015年预算法的修订实施，政府收支分类确立了“四本账”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）格局，各类收支在理论上有了较为规范科学的定位，预决算公开在法律层面有了明确支撑，基层财政预算正从过去的“不清不楚”向着规范、有序、明晰转变。市、县两级预算工作，与辖区民众衣食住行相关度较高，社会公众颇为关注。作为法定的地方预算监督机关，市、县两级人大应结合自身特点，加强对预算的审查和监督，促进经济社会健康发展。笔者结合徐州人大工作实践，探讨增强基层人大预算监督之效。

一、市、县人大预算监督的自身特点与工作实践

（一）市、县人大预算监督的自身特点

从监督地位看，市、县两级人大在人大工作体系中属于基础部分，特别是市一级人大，上有全国、省级人大，下有县、乡两级人大机构，承上启下，监督的经验可向下推广，向上提供素材。目前，新的预算法监督条例尚未出台，现行的预算法中的监督部分，一些条款原则性很强，预算监督创新实践的机会比较多，基层人大的摸索实践，能给上位法的完善提供一些业务和实践案例。从监督的内容看，市、县两级人大预算监督的链条短，监督内容直观易见，特别是县级财政覆盖的地域小，人群少，资金直接通“地气”，地域内社会公众参与监督的积极性易于调动，如扶贫资金的发放、就业扶持资金的分配等。从监督效果看，市、县两级人大出台措施便利，时效性强，先行先试效果好，与上级人大比起来，调整的空间、缓冲的余地都有一定的灵活性。在邻近地区，成功的预算监督做法在一定程度上能产生共振、协同效应，易于借鉴和推广。

（二）市、县人大开展预算监督的工作实践

“工欲善其事，必先利其器”。宪法、预算法、监督法等法律规定了预算监督的一系列措施，如听取政府专项工作报告、执法检查、听取和审议审计工作报告、审查预决算报表、推动预决算公开等，但上述法律规定有的比较原则，如何结合市、县特点落到实处需要仔细研究。以徐州市、县人大为例，探讨部分预算监督措施落地情况。

一是预决算公开与预决算工作规范结合。预决算公开是监督工作的基础，基层行政事业单位的活动与社会公众日常生活联系紧密，公开的效果易取得社会公众共鸣和反响，有利于人大把预算监督引向深入，做到实处，是促进预算规范的有力突破口。以徐州预决算公开为例，2010年，按照以公开促规范，以规范促公开的思路，市人代会启动了预决算公开试点，2013年再进一步，推动项目支出绩效公开，当年有81个项目支出的绩效评价结果公开，涉及资金近10亿元。2016年末，徐州市预决算公开统一信息平台上线运行，推动功能性分类与经济性分类二维公开，大类公开向小项公开迈进，零散公开向集中公开转换，不定期公开向长期公开转变。近几年，徐州市财政公开工作、预决算的完整与细化程度走在全省前列。

二是加强部门预决算和专项资金抽审力度。部门预决算和专项资金盘子小、责任易分清，在基层人大人手较少的情况下，开展部门预决算与专项资金审查是一个较为合适的监督抓手，既是面上监督向点上监督的拓展，又是程序与实体监督并重的举措。在徐州市本级2016年部门决算抽审中，人大财经工委指出惠民演出补助经费缺少环环相扣、覆盖到底的具体监督措施。指出一些行政事业单位公务卡消费额占目录内项目支付额比重不足25%，个别单位劳务费支出较大，长聘技术人员远超实有在编人员。通过对部门预算编制、执行、调整、决算各个环节的抽审，强化了示范效应，有助于预算监督工作纵深开展。近三年来，徐州市、县政府先后就差旅费、培训费、会议费、沉淀资金、服务外包加强了制度建设。对于专项资金，徐州市、县人大先后对土地出让金、基础设施建设配套费、体彩资金等开展调研与审查，促进政府性基金上亿、十几亿元的拖欠资金的压降。

三是加强项目支出绩效评价的全程监控。绩效评价与审计监督的侧重点不同，从基层实践看，绩效评价在于促进资金合规、合理使用，推动市、县解决重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益的问题。但这项工作在基层人大还处于实践的初级阶段，如果开展不实，易存在走过场现象。今年8月，《中国财经报》对徐州预算绩效评价工作进行了专访。市人大财经委指出，人大代表通过财政平台参加绩效目标设定、绩效使用视察、绩效结果评定等环节，实现了资金支出构成看得到，项目形象进度看得到，第三方专业评价看得到，成效如何感受得到，强化了全过程监控。通过绩效评定等一系列措施，2015年预算削减、压降项目支出近3亿元。

四是开展针对性强的专题调研与执法检查。专题调研和执法检查是开展定向预算监督的有力措施，而基层人大在这方面有着独特优势，对于问题感受度深，改进动力强，组织专题调研活动方便。在这一过程中，基层人大要积极发挥审计、财政、国地税、工商等经济部门的作用，发挥其专业优势。以社会养老险基金预算专题调研为例，徐州市、县人大联动开展此项工作，运用财税部门数据与购买社会化服务开展委托稽核工作，2016年末，查实少漏报缴费基数2.93亿元。通过内因和外因的综合分析，形成专题意见送达省人大、市委等机构，促进了问题的解决。

二、市、县人大预算监督中存在的一些矛盾

随着民主法制进程深入，市、县人大按照中央和上级人大的要求，对预算监督开展了积极探索和实践，取得了一些扎实成效。但客观地讲，市、县人大预算监督还存在一些较为突出的矛盾，需要重视和解决。

一是预算监督的力量仍比较薄弱。在实务工作中，市、县人大面对几十亿、上百亿财政资金，几十家乃至上百家的行政事业单位，缺乏足够的专业力量开展经常性监督。2015年，新的地方组织法第三十条规定，设区的市、县（市）可以设财政经济委员会等专门委员会。以徐州市为例，铜山等两县（区）成立了财政经济专门委员会，县级人大财经监督机构配备二至三名专职人员，基本消灭了“一人工委”，但面对日益复杂的预算事务，监督力量仍显薄弱。目前，市、县人大财经监督机构的人员并无学历、专业、职称上的法定要求，县（区）一级预算监督机构负责人有财经专业背景的占20%左右，个别县（区）财经工委负责人5年内换了3次，专业培训和业务考试也无系统化渠道。从市、县人大代表构成看，代表来自社会各阶层，其中不乏精通财税业务的专业人员（占5%至10%），但是市、县人大的代表小组按地域划分，如何发挥财经监督专业的力量仍需制度化设计。此外，市、县人大代表的财政预算培训理论与实践脱节不容忽视。由于缺乏系统、实用的组织学习，基层人大代表对预决算的审查仍停留在初级阶段，建议在代表法修改完善时细化这方面的条款。

二是提供给市、县人大的预算编制资料不够细化。预算法规定，一般公共预算支出按其功能分类细化到项，按其经济性质细化到款。在实务中，如果这两套账能有机结合，可准确、多维定位每一笔支出。但由于上位法规定得较为原则，基层提供资料动力不足，支出功能分类与经济性质分类结合的资料尚需完善。在政府性基金预算和部门预算编制方面，县（区）和部分开发区仍处于起步阶段，尤其是政府性基金预算提交人大审查时，支出科目下多数是一个项目盘子，缺少立项依据、可行性报告、概算等资料。在国有资本经营预算方面，存在编报范围不完整，经营收益编制依据不足等。尤其是挂靠基层机关、事业单位的企业纳入国有资本经营预算有一定阻力。关于当前的热点债务监督，基层人大主要是对新增债务、债务限额进行审查批准，对地方政府债务管理工作未能进行实质性监督，表述性语言多，实质性探讨少。

三是在监督预算执行过程中，一些难点问题仍需深入研究解决。其一，预算约束意识不强。由于市、县召开人代会时间较早，基层财政一般根据往年情况预测上级转移支付规模编入预算，支出科目结构更是难以确定，导致预算调整金额与预算调整幅度较大。修订后的预算法对预算的编制要求细化到款、项，但由于主客观因素，基层离精细化管理还有一段距离，基层财政代编预算规模较大，科目调剂多，支出追加较多并不鲜见。一些财政部门为了调控当年预算收入及税收占比，非税收入未及时入库等情况偶有发生，以上情况导致预算执行数和年初预算出入较大。其二，资金沉淀较多，上年指标结转和用款计划结余较大。由于上级资金下发晚、项目审批环节多、存在“资金等项目”等原因，造成年底突击花钱，突击花年底钱的现象，一些资金结转沉淀下来，没能及时发挥效益。以徐州市区国库集中支付用款计划结余为例，2016年底国库集中支付用款计划结余6.96亿元，比上年增长20.4%，其中当年结转6.54亿元。其三，对专项资金绩效考核不到位。行政事业单位的支出分为基本支出和项目支出两块。基本支出按人头、车辆进行定额管理，比较规范，但项目支出中的专项资金绩效考核是监督中的难点，部门主要精力放在“争盘子”上，财政主要精力放在“控盘子”上，更有一些切块管理的“二次分配”资金缺乏有效监督。这部分资金使用论证晚，支付进度慢，经常游离在监督视线之外。

三、关于市、县人大加强预算监督的思考

依法审查批准本级政府预算并监督其执行，是宪法、预算法、监督法等法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权。市、县人大应切实行使好人民赋予的权力，以求实效。

（一）不断加强预算监督力量建设

加强人大自身专业力量建设。应分三个层次：一是充实市、县人大常委会预算审查监督工作机构，辅助人大行使权力。要选择具备一定财经专业知识与法律知识的人员加强财经工委或预算工委。二是发挥人大财经工委（预算工委）委员的作用。在主要的经济委、局、部分高校和会计事务所等中介机构聘请一定数量懂经济、熟悉预算工作的同志为财经工委（预算工委）委员或成立咨询组，组织他们参加人大财经工作的视察、调研等活动。三是加强人大常委会组成人员及人大代表财经业务知识培训，提高履职能力。

积极发挥审计部门的作用。市、县人大应将人大预算审查监督和行政审计监督结合起来，发挥审计的专业力量。市、县政府应当向本级人大常委会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告后的6个月内，提交审计查出问题整改结果的报告，并附各有关部门和单位具体整改情况的材料，一并印发常委会审议。市、县人大对审计报告中反映的重大、突出的预算执行问题，责成相关工委根据监督法跟踪督办，落实责任。

（二）推动人大预算监督从程序审向实质审转变

在预算编制环节。在预算初审工作中，人大要安排相关工委对部门预算和重点专项资金开展抽审，对预算编制的质量进行评估。应在人代会召开前，财经工委（预算工委）联合其他工委，选择部分重点部门和专项资金开展预算编制调研。市、县人代会期间，对于财政经济委员会、各代表团、人大代表在人代会期间提出的预算审议意见和建议，大会主席团应安排政府有关部门列席旁听，并有专人负责整理，登记编号，在会中、会后及时向财政经济委员会、人大代表等反馈，并跟踪落实。

在预算执行的监督环节。一是积极研究实施在线监督。随着大数据时代悄然来临，再用传统的方法和技术开展监督工作已经滞后于现实需要。在外地和本地县（区）调研中，一些基层人大通过和财税等部门联网，开展在线监督取得了良好成效。建议在市、县两级人大尽快推广在线监督，开放财政一体化系统，对预算支出科目、内容、序时进度等进行监控和分析，及时发现问题，提出整改建议，以收事半功倍之效。二是对部门预算执行和专项资金使用开展实地抽查。在抽审中，重点关注专项资金、代编项目支出、用途笼统的部门项目支出。在日常工作中，人大预算监督应调动财政部门的积极性，完善“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。三是对预算调整项目延伸抽审。市、县人大对政府提交的预算调整方案，应对项目资金的来源、使用的科目、资金的用途和载体开展调研和抽审，并认真开展跟踪监督，杜绝资金的“跑冒滴漏”。四是健全情况通报和会议分析制度。人大预算工作机构要与政府财政部门加强联系，建立情况通报制度。市、县人大应在每季召开经济形势分析会，邀请政府有关部门负责人和专家学者、人大代表出席会议，着重分析财政预算执行情况及存在的问题，加强动态监督。

（三）推动社会公众参加预算监督工作

为提高监督效果，推动社会公众参与预算监督，市、县人大应在以下方面继续加强工作力度：一是深入推动全口径预算的细化编制。在推动政府完善一般公共预算的基础上，将政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算由“大数粗化”向“完整细化”转变。部门预算是四本预算的基础，细化部门预算，有助于构筑权责清晰的管理体系。基层人大要持续推动此项工作，通过减少财政部门代编预算、细化部门数据指标、编配文字说明，激发群众参加监督的热情与活力，让群众把各项资金看得懂，分得清，辨得明，便于部门间预算的分析比较。二是向社会及时公开预算执行情况。应充分运用现代化的信息手段，建立完善统一的信息发布平台，让公众了解政府花钱的来龙去脉，做到以公开促规范，以规范促公开，在此基础上，推动公开内容不断细化，公开资料不断增多，公开时长不断延长。三是逐步有序推动公民参与预算工作。对于政府安排的部分民生资金，市、县人大在同级党委的领导和支持下，应借鉴外地先进经验，设计一套科学、理性的参与程序，在预算全过程环节吸纳公民参与，提高政策制定和资金分配、使用的科学性和民主性。

（作者单位：徐州市人大）