专论
Research Articles
美国早期的国家构建及其启示
摘要：从国家构建理论的视角来看，在美国早期国家的形成和发展中，国家在理念、制度和实践等方面呈现出相对协调的局面。美国的建国者以人民主权、共和主义和宪政主义作为立国原则，并且通过相应的主权安排和制度设计，把这些原则落实或体现在国家构建的实践中。早期美利坚国家在表面上处于一种受到诸多限制的弱小状态，但是它不同于现代早期西欧那种“财政—军事型国家”，其权力嵌入社会并以保障公民权利、推动社会改善为目标。这种类型的国家的形成，与众多群体的参与和博弈是分不开的。后来美利坚国家的发展与建国一代最初的设想相去愈来愈远，并给美国的公民建设和民主政治提出了持续的挑战。
关键词：美利坚国家 立国原则 国家主权 制度安排 国家发展
最近这几年，我比较关注美国革命时期的一些核心的政治观念，想说明它们在美国早期国家构建中的作用和意义。我先后写过几篇文章，从国家构建的角度考察“人民”、“民主”、“共和”、“代表制”和“古典传统”等观念。我指导的几名研究生，在学位论文中也表现出类似的兴趣，分别讨论过“邦联国会”、“联邦制”、“公共意见”、“内部改进”等问题在美国早期国家构建中的重要性。另外，国内一些美国史学者也重视国家构建的理论，用它来讨论美国历史上不同时期的问题，做了许多有益的尝试。现在，我想从相对宏观的层面来谈谈美国早期的国家构建，其中参考和借鉴了国内外许多学者的论著；我的有些想法也许跟他们不同，但对他们的工作我始终是充满敬意的。
一、国家研究与国家构建的理论
在欧美学术界，曾经发生过一个十分有趣的悖论性现象。自“二战”以来，国家开始大规模扩张，特别是在欧美，国家承担了越来越多的职能，在社会生活中发挥越来越重要的作用，在世界舞台上扮演越来越关键的角色。可是，这时政治学家反而把国家抛到一边，对国家研究越来越不感兴趣。大致在同一个时期，历史学家也开始厌弃政治史，大家的眼光都转向了社会史和文化史，历史上的国家也被遗忘了。到了20世纪七八十年代，首先是一些美国政治学家发觉这种情况很反常，提出要“把国家找回来”（bring the state back in），也就是要重新重视对国家的研究。这种“把国家找回来”的学术运动，不仅改变了政治学界的学术取向，也影响了历史学界。于是就有一批学者，特别是那些在政治学和历史学的结合地带做研究的学者，开始关注历史上的国家，特别是现代早期欧洲的国家。有的学者还倡导以国家为中心的政治史。国家研究的复兴给欧美学术界带来了许多生机，特别是对政治学和政治史的研究来说，国家形象的重新凸显，是一件非常具有吸引力和冲击力的事情。
另一个相关的现象是，欧美政治学理论对国家与社会的关系也有了新的认识。前些年学术界谈论得较多的是公民社会，社会与国家之间的关系很受重视。当时流行的观点是把社会与国家并置，把它们放在一种二元对立的框架中来看待，有所谓“强社会、弱国家”或者“强国家、弱社会”这样的对举性的提法。这显然是把国家和社会对立起来，而且，这么看问题有一个潜在的价值取向，就是把国家简单地看成一个垄断暴力、行使支配权力的制度复合体，国家总是明目张胆地或阴险狡诈地施加很多的压迫、迫害、控制和监控，所以“强国家”是一件坏事，它会侵夺自由，抑制社会的活力。那时政治学更关注那些反国家的情绪，重视制约国家的力量，也就是社会和国家的博弈。近来有的美国政治学家反思国家和社会的关系，反对简单地把社会和国家置于对立的关系格局中。华盛顿大学的米格代尔教授提出了“社会中的国家”的理念，主张把社会和国家结合起来看待，特别是要把国家置于社会当中来考察。这实际上就是要回到孟德斯鸠和托克维尔当年的思路，只有从社会着眼才能真正理解国家。政治学理论认为，国家通常有两条边界：一条是物理的边界，就是国界线，借助于界碑、边防驻军、国旗、护照、签证、海关来体现；另外一条是隐性的边界，就是国家和社会之间的边界。这条边界尤其不是固定的和僵化的，也不那么截然分明。这就是说，国家和社会之间有很多交叉、互动和相互渗透的地方。
政治学界这两个新的理论倾向，很快影响到了历史学家对于国家的研究。我这里所谈的题目，可以说就是这种学术潮流的一部分。实际上，讨论美国早期的国家构建，这是一个非传统的历史学题目。按照传统的历史学的路径，我们可以研究国家的形成、国家制度的演变、国家与社会生活和经济生活的关系，我们还会关注国家干预对现代社会发展的意义；但是，我们不会用“国家构建”这样的词。“国家构建”是一个政治学的术语，也是一个很大的理论标签。最近十多年来，在中国的学术界用这个词的人也越来越多，把它变成了一个“热词”。历史学界向来善于向社会科学学习，发现“国家构建”理论具有强大的解释力，就借用它来探讨历史上国家的变化。我在这里想特别强调的是，“国家构建”是一个后出的理论概念，而不是一个历史名词。也就是说，美国早期的人并没有用这样的概念来描述国家的演变，是后来的研究者为了更好地理解和解释历史上国家的变化，借用了这个政治学的理论术语。就像我们常讲文艺复兴、工业革命和现代化一样，也都是用后出的概念来描述过去的现象。
“国家构建”在英文中叫做“state building”，有人理解为“国家制度建设”，我觉得是不够全面的。国家构建似乎应包含国家理念的形成和变化，国家制度的设置、调整和完善，国家功能的状况及其发挥的程度和后果。简单说来，“state building”涉及理念、制度和功能三个层面上的东西。所谓国家的理念，就是要建立一个什么样的国家，这个国家的合法性基础是什么，以及国家的主要目标是什么。不同类型的国家，合法性的基础是不一样的。君主制国家的合法性基础是什么呢？是君权神授，国王“代天牧民”。贵族制国家把社会成员分成精英和普通人，统治国家的权利属于那些血统优异、智慧出众、经验丰富的少数人，这是贵族制国家的合法性基础。民主制国家强调人人平等，用人民主权作为合法性的基础。第二是国家制度的建设和调整，比方说，国家实行什么样的政体，国家需要应对的各种问题分别交给什么部门和机构来处理，这些部门和机构之间的权限和相互关系是什么，这些都是属于制度层面的问题。第三是国家的功能和能力。国家应该起什么作用，通过什么样的方式来起作用，需要调动哪些资源来实现国家的目标，这些都涉及国家的功能和能力。
由于一个社会始终处在变化当中，国家也不断面临新的任务和目标，因而“国家构建”就是一个持续的过程。并不是说，建立了一套国家制度以后，或者使国家具备某些功能以后，国家构建就“完事大吉”了。它是一个不断推进、不断变化的过程。在18、19世纪，美国人普遍认为，国家不要管得太多，也不能管得太多，国家在多数情况下确实像一个“守夜人”。但是，到了今天，美国人觉得国家好像什么都得管，国家要是不管，就是政府的失职，政策的缺位，那就要问一问领导人的责任了。的确，从“二战”以来，美国的经济问题、福利问题和国家安全问题越来越突出，可是这三方面的问题又是个人、私人机构和社会团体无法单独处理的，必须有国家的介入，并且必须由国家来主导。于是，国家的制度和职能在不断调整，国家在社会生活中的作用也越来越强大，人们越来越离不开国家；这样一来，关于国家的认识和理解也就发生了很大的变化。所以，国家构建是一个持续的过程，我们不能用固定的、静止的眼光来看待它。
当然，在不同的时期，不同的国家，国家构建的方式、目标和效果并不一样。有的国家构建是成功的，有的则是失败的。成功的国家构建意味着设立的国家制度是有效的，国家能够很好地发挥它的功能，实现它的目标，能够促进社会的繁荣和稳定。失败的国家构建正好相反，通常导致社会失序，国民遭殃，甚至出现国家的崩溃。当代有些新兴国家不但不能维护社会秩序，无法保证国民的安全，甚至连一些最基本的公共职能都难以承担：没有钱修路，没有钱维持军队，没有能力平息各种内部冲突，无法保证选举的正常进行，没有本事去打击海盗和保障航路的安全。这无疑是失败的国家构建。
另外，我们还经常听到另一个相近的词，叫做“nation building”。“nation building”在国内有人也译成“国家构建”，有人则译成“民族国家建设”。由于“nation building”和“state building”两者关系非常密切，大家经常混在一起用，所以对两者在含义上的区别并不是很清楚。“nation”这个词的确有国家的意思，但侧重的是人，是在一个主权管辖之下的具有共同体意识的国民，可以把它译成“国族”。一个“国族”之中，可能包含许多的“族裔”（ethnic groups）。我个人受到日本和台湾学术界的启发，赞成把“nation building”译成“国族构建”。这样不仅显得简洁，而且能同“国家构建”形成对应。所谓“国族构建”，说的是一个国家除了有主权，有领土，还有管辖范围内的众多的国民，这些国民通常在族裔、文化、信仰、利益，甚至人种上存在许多的差别，现代国家若要长期而稳定地存在下去，就必须使这些差异纷繁的国民形成基本的共识，产生国家认同感，能对国家保持忠诚，也就是成为一个政治和文化的共同体。这个培育和维护国民对国家的认同和忠诚，以形成一个稳定的国民共同体的过程，就是“国族构建”。“国族构建”是现代才有的事，现代的“国族国家”就是“国族构建”的产物，其存续也离不开持续的“国族构建”。实际上，“国族构建”在我们的日常生活中是无处不在的，比方说升国旗，唱国歌，去天安门广场看升旗仪式，举办国庆典礼，拍爱国题材的影片，建立爱国主义教育基地，等等，这些活动的目的都在于培养爱国情操，强化对国家认同和忠诚。这不正是“国族构建”的要义吗？
如果说“国家构建”强调的是制度和能力的层面，那么“国族构建”侧重的就是文化和心理的层面。两者是一种相辅相成的关系，成功的国家构建会有利于国族构建，而同步进行的国族构建又能够促进国家构建。从世界历史来看，一个非常强大的“state”，并不一定能够保证国家的统一和巩固；相对说来，只有“nation state”，也就是国族构建和国家构建齐头并进、相得益彰的“国族国家”，才是比较稳定和巩固的。迄今为止，我们还很少看到“国族国家”发生内战和出现分裂的现象。在有的国家，国家构建和国族构建并不同步。譬如当年的苏联，在国家构建方面走得很远，它的国家制度很发达，国家机器及其控制能力，在苏联的鼎盛时期无疑是非常强大的。但是，苏联的国族构建却相对滞后，它有那么多的加盟共和国，包括那么多的族裔，但是，这些族裔始终没有形成对苏联的强烈的国家认同和国家忠诚，因而没有形成一个真正意义上的国民共同体。当苏联的国家机器出现故障以后，那些由不同的族裔所组成的加盟共和国纷纷独立，变成了许多新的国家。从这种意义上说，苏联的解体造成了新一轮国家构建和国族构建的高潮，基于一些新的国民共同体形成了若干新的国家。
以上所讲的大体上属于政治学的常识。对于我们理解美国早期国家构建的历史，这是一种必要的理论铺垫。
二、美国早期国家构建的特点
美国历史上的国家构建也是一个很大的题目。在不同的阶段，不同的时期，美国的国家构建的主题和方式都不一样。我这里讲的美国早期的国家构建，涉及从殖民地后期到建国初期这一历史阶段，大体相当于18世纪中后期到19世纪初期，时间跨度大约半个多世纪。这个阶段美国的国家构建具有特殊的意义。关于这一点，可以从以下几个方面来理解。
第一，美国作为国家经历了一个“从无到有”的突变，从殖民地变成一个独立的国家，这是一个真正的“国家形成”（state formation或state making）的过程。欧美学术界也有人用“state formation”和“state making”来描述国家的变化，其含义近于“state building”。不过，就美国早期史而言，“国家形成”是一种特殊的“国家构建”，是起点上的或初始的“国家构建”。在世界历史上，类似的国家形成过程，还可以找出其他许多例子；但是，以美国后来的发展和对世界的影响力来看，能够从开端看其国家构建的过程，却具有异乎寻常的意义。汉娜·阿伦特在《论革命》中谈到了暴力与“开端”的联系，其实，任何一个国家都对自己历史的开端特别重视，喜欢把它传奇化和神圣化。美国革命之所以重要，华盛顿之所以经常被人提起，就是因为跟美国的开端有关系。因此，我们从美国的开端来谈它的国家构建，无疑有助于认清其中的“奥秘”，洞悉其中的“神话”。
第二，美国早期国家在很短的时期之内完成了“几级跳”。最初在北美根本不存在现代意义的政治国家，17世纪初出现了欧洲人的殖民地，到1776年13个英属殖民地同时独立，建成了13个邦国（state），这13个邦国在几年里组成了一个邦联，到1788年这个邦联又变成了联邦，也就是成了一个新型的联盟国家。这种国家组织的变化，直接牵涉到国家的理念、制度和功能的巨大转变，说它是几次大跳越，一点也不夸张。可见，美国早期的国家构建，浓缩了其他国家几百年、上千年的变化。作家余华有本小说叫做《兄弟》，很多人可能读过。有人说它的后半部写得不好，但是我倒觉得这部小说妙就妙在后半部。余华自己讲，他写的故事表明，中国人在短短几十年经历了欧洲几百年、上千年的变化，把别人漫长的历史浓缩在了一个很短的阶段。中国人经验的浓缩激发作家的想象力，那么，美国早期在国家构建方面的经验浓缩，对研究者来说不也是一个非常有诱惑力的题目吗？
第三，在美国早期史上，“国族构建”和“国家构建”之间，有一种非常复杂纠结的关系，存在很大的“张力”。鉴于当时各州的关系以及国际安全形势，美国人需要建立一个强大有力的“state”；没有这样一个“state”，就没办法保障边界的安全和国民的尊严。美国虽然独立了，但是国力弱小，独立也不巩固。英国在北面和西面还有驻军，南面又有西班牙帝国（新西班牙），边疆地带还有很多强大的印第安人部落。另外，美国人要向外发展商业贸易，可是在海路上不仅遇到一些强大国家的竞争，甚至一些很小的国家也欺负美国商船，比如的黎波里这种地中海北岸的小国，就要美国的商人“留下买路钱”。总之，美国人那时经常受人欺负，没有安全感，急迫地需要建立一个强大的“state”。美国建国一代感到，一个强大的“state”必须要有一个同步形成的“nation”来支撑，也就是要把13个拥有主权的州，联合成一个统一的主权国家。可是，这些相对独立的州都把自己视为某种意义上的邦国，认为各自的地理、气候、物产、人口、宗教和利益都不一样，凭什么要变成一个统一的国家？许多人希望保持州的相对独立的地位。另一方面，各州的居民也往往认同于本州，把自己看成是“弗吉尼亚人”或“马萨诸塞人”，而不是“美利坚人”。当时一些有远见的政治家呼吁人们忘记自己是“弗吉尼亚人”或是“马萨诸塞人”，要把自己看成是“美利坚人”。但是，当时的“美利坚人”还是一个地理学意义上的概念，不具有很强的民族学或政治学的意义。由于缺乏强烈的国家认同感，许多人对建立一个强大的统一国家怀有很深的疑虑，甚至是恐惧。因此，“国族构建”和“国家构建”需要同步进行，但是当时的实际情况却使两者很难同步，其间的“张力”让美国的建国者深感苦恼，为了解决这个问题，他们可以说是苦心孤诣，绞尽脑汁。美国早期国家构建中遇到的这个难题，不仅对后来美国自己的历史有意义，也能帮助我们思考其他地方——包括中国——的国家构建。
第四，在美国早期的国家构建中，美国人的政治理想和社会理想是协调的。他们要建立一个不同于欧洲各国的新型国家，这个国家实行共和政体，而共和政体又是深深扎根在一个共和主义社会当中的。美国革命一代普遍相信，只有共和政体最适合美国，因为美国人是平等而自由的人民，他们中间不存在欧洲各国那种分明的等级，也没有截然对立的利益，因此欧洲通行的君主制和贵族制，都不适合美国。在费城制宪会议上，有人说世界上最好的政体是有限君主制，但是在美国根本行不通，因为“人民的固定思想倾向是反对任何与君主的相似性的”。这说明，在美国早期国家和社会之间的关系是高度融洽的，不存在我们惯常所说的那种“国家与社会的对立”。人们常说，美国人除了共和制，似乎就不会别的东西，这话是有一定道理的。就这一点而言，美国早期国家构建的历史经验，为我们考察国家与社会的关系提供了一个非常好的案例。
第五，前面谈到，在国家研究的复兴中，不少学者关注现代早期欧洲的国家构建，提出了一种影响深远的理论，就是欧洲现代早期国家演变的趋向，在于形成了一种具有极强的资源汲取能力、能够保卫国家安全和强化内部控制力的“现代利维坦”。这种国家叫做“财政—军事型国家”。可见，这种理论强调国家在财政和军事方面的制度和能力。在美国早期的国家构建中，也有一些人，比如亚历山大·汉密尔顿，抱有和欧洲相同的国家理想，也力图把美国变成一个资源汲取能力很强、拥有强大军事力量的“财政—军事型国家”。但这不是美国当时的主流思想。美国的情况不同于欧洲，它没有那么多的内部威胁，不必把多数国民都视为政权的潜在敌人；而且也没有面临欧洲那么严峻的国际安全局面，因为地缘政治条件对美国的安全十分有利。因此，美国不必建设一个强大的“财政—军事型国家”。更多的人主张走有利于美国人的个性发展、保障个人追求利益的自由的道路；也就是更强调把国家融入社会，使国家权力渗入社会当中以促进社会发展，而不是单纯地控制社会。这样一来，美国早期的国家类型与欧洲现代早期的国家就很不一样。不妨说，美国早期史上存在一条不同的国家构建道路，出现了一种不同的国家样式。
第六，美国早期的国家构建中所形成的一些重要的理念和制度，对于其他国家产生了极大的影响，为有些国家所效仿，甚至照搬。在基本理念方面，比如人民主权、民主、共和、宪政主义、共同福祉等，都受到许多国家——包括中国——的关注和重视。我们具体讨论国家、政体和政策的许多概念和语言，都同美国早期的国家构建有关系。在制度方面，比如联邦制、限权政府、分权体制、制衡体制等，也在许多国家的国家构建中发挥很大的作用。美国南面的邻居墨西哥，过去曾几度仿效美国的国家体制，所起草的宪法，在理念和条文上几乎是照搬美国联邦宪法。不管我们承认与否，美国早期国家构建留下的经验，不仅是美国人的遗产，也是世界现代国家发展中很有价值的资源。英国学者芬纳写了一部三卷本的《政府史》，考察了世界历史上各个国家和地区对国家体制和统治方式的贡献，其中美国人得分很高，对现代国家的特点有四大贡献，具体说就是成文宪法、对公民权利的宪法保护、司法审查和联邦制。这似乎印证了美国建国一代对美国的政治创新的自我评价。芬纳也提到了“中华帝国”的诸多“创新”，但遗憾的是它们对现代国家没有什么意义。他不讲中国古代对于现代国家体制的贡献，我想这也不纯粹是一种偏见。我们可以想一想，我们祖先留下的政治遗产，到底有哪些还有积极的意义？可能多数都是“负资产”。中国最近一百多年的政治史，很像是一部力图摆脱传统政治的“阴魂”的历史，一部不断学习外来的理念和制度的历史。如果当前的政治出了问题，人们往往习惯于把根源归于传统政治的流毒和贻害。
基于上面这些考虑，我觉得考察美国早期的国家构建，不仅有很大的学术意义，而且还有我们经常所强调的“现实意义”。下面我想从立国原则、主权问题、制度安排和能力建设等几个方面，来具体谈谈美国早期的国家构建。
三、美国立国的三个原则
对于一个“从无到有”的新国家来说，立国原则不仅涉及国家的合法性基础，而且体现了建国者对于国家的性质及其目标的界定。因此，立国原则构成国家理念的核心。我们通常说美国的立国本着三条原则，这就是人民主权、共和主义和宪政主义。其实，美国的立国原则可能不止三条，而且也可能不是我刚才提到的这三条。不过，我们很偏爱“三”这个数字。《道德经》中说，“道生一，一生二，二生三，三生万物”；苏东坡的词里说，“春色三分，二分尘土，一分流水。”可见“三”既有哲学的玄妙，也有文学的美感。而且，“三”念起来也顺口，听了容易记住。所以，我们姑且就用“三原则”的说法。
1．人民主权
从理论的角度说，“人民主权”并不复杂，大家都耳熟能详，指的是在一个政治社会中最高的、终极的权力属于人民。但是，从历史的角度看，问题就不那么简单了。在美国早期的国家构建当中，为什么要采用人民主权原则？建国一代是如何理解人民主权的？它是一种真诚的信念，还是一种纯粹的说辞？人民主权在政府体制和实际政治中是如何体现的？所有这些问题，都不是很容易就能说清楚的。
美国著名历史学家埃德蒙·摩根，写了一本书讨论人民主权的历史的书，题目叫做《发明人民》。他从休谟的理论出发，认为任何统治体制都必须建立在“民意”的基础上，也就是必须得到被统治者的自觉认可和拥护；为了做到这一点，统治者就会制造和利用某种虚构，把不那么正当的统治体制，说得比实际上正当一些，以便赢得被统治者的相信和拥护。在现代早期英国和美国的历史中，人民主权就是这样一种虚构。以往的“君权神授”是一种虚构，但它的“虚”主要体现在后半部分，因为“君”是实在可见的，只有“神授”显得很神秘，是常人看不见的。那么，在人民主权这个虚构中，“虚”的则是前半部分，因为“主权”是实在可见的，而“人民”则不知道在哪里。因此，人民主权是比君权神授“虚构性”更强的虚构。这种说法是不是成立呢？
我觉得，在美国革命和建国时期的历史语境中，把人民主权说成是虚构也许并不合适，因为它的确具有实际的意义，反映了当时政治社会的实际，是一种广泛的、常识化的信念。首先，在18世纪中后期的美国，“人民”的概念比我们今天具体得多，有今天所无法比拟的实在性。今天我们所讲的人民，特别是在有些社会政治语境里讲的“人民”，可能只是一个具有政治象征意味的符号，甚至是一个带有讽刺意味的词汇。我们知道，人民不是统计学意义上的人数的集合体，而是在公共事务中采取行动的政治群体，这就意味着人民必须依托于团体、借助于户外政治活动才能存在。大家都待在家里看电视，在地铁上玩手机，在饭馆里喝小酒，或者在厨房里做饭，当然就看不到人民的存在；如果许多人经常去参加公共集会，参加选举投票，参加公共性的抗议活动，这个时候人民就现身了。为什么说在美国革命时期人民是相对具体可见的呢？因为在这个时期，依照传统和惯例，已经把很多的人排除在人民之外，譬如，妇女不属于人民，她们不能参与公共事务；未成年人也不能参与公共事务，也不在人民之列；黑人和印第安人连美国人也不是，当然更不属于人民。这样一来，人民的形象就变得清晰可辨了：他们是那些有权利参与公共事务的白人成年男性。人民的数量也就比较好把握，“人民”概念的边界也就比较明确了。更重要的是，在美国革命时期，从基层社会一直到州和联盟的层面，有很多的机构，比如基层社会的通讯委员会、安全委员会和民兵连队，州一级的省区大会，联盟层面的大陆会议，都是人民或者人民的代表参与公共事务的地方。另外还有很多的社会抗议活动，如打击效忠派、反对高物价、抵制过度征兵、不满过度摊派，等等，这类活动的参与者和领导者大多是普通人。于是，这些机构和活动就成了人民现身的场所。至于参加村镇会议的辩论，到投票点去投票，这更是“人民”的特权和身份的体现。由于有这么多的渠道和机制让普通人在公共事务中亮相，于是民众就变成人民。
再者，在美国革命时期有一套切实可行的机制来体现人民主权，甚至让人民主权得到落实。这些机制主要有立宪权、代表权、选举权和知情权，其中立宪权同人民主权的关系尤其密切。卢梭把人民主权理解为立法权，人民必须亲自掌握立法权，否则他们就会丧失自由；选举的官员不能染指立法权，不然就是篡夺人民主权的行为。但是卢梭自己心里也很清楚，人民要亲自掌握立法权不是一件容易办到的事，因此，他对民主的实现持悲观的态度。美国建国一代并不像卢梭这样看待人民主权。他们把创设政府、授予官员权力看成是主权的体现，于是就把立宪视作主要的主权行为。美国革命者的这个观念是如何推导出来的呢？他们认为，政治社会的最高权力是属于人民的，但是人民不能够直接来行使权力，只得把权力委托给一部分人来行使；人民把权力委托给一部分人以后，委托的权力可能发生异化，变成压迫人民的力量，因为掌权者可能会利用权力来谋取私利，做出对人民不利的事情。那么，怎样才能使人民委托的权力不至于成为一种反对人民的力量呢？怎样才能使人民免受权力的压迫呢？那就是人民必须在委托权力之前制定一套规则，一方面要限制掌权者，另一方面要保护授权的人民。实际上这两者是二而一的，限制掌权者为的就是保护人民的权利。两者合在一起就形成了政治社会权力运作的最高规则，这就是宪法。既然宪法的目的是授予权力、创设政府、限制官员，那么它就不能由政府和官员来制定，而必须由授权的人民来制定。可是人民不可能一起开会来制定宪法，只能选举自己的代表，组成一个专门的制宪会议来起草宪法；然后再把这个文本交给人民来讨论和批准。只有在人民批准以后宪法草案才成为真正的宪法。所以，立宪权是人民作为主权者的最根本的权利。独立之初，各州纷纷制定宪法；但是宪法的制定者大多是当时的权力机构，有的州叫“省区大会”，有的州是议会下院。这种制宪方式受到很多人的批判，主要是因为没有体现人民的主权者地位。立宪权只能由人民来行使，在人民不能亲自行使的情况下，就应当选举代表组成专门的制宪会议，代替人民行使立宪权，再把起草的宪法交给人民批准。从马萨诸塞立宪开始，到了后来的新罕布什尔，以及联邦制宪，都采取了这种方式。专门的制宪会议不是政府机构，成员也不是政府官员，而是人民专门委托的代表；人民批准宪法，往往也是采取代表大会的形式。这样就解决了人民作为主权者如何创设政府、授予政府权力的问题。诚然，参加制宪会议的人都是精英，是少数优秀分子；但是，专门的制宪会议的理念和机制，使得立宪在形式上是高于政府的行为，体现了人民的权力先于并且高于政府权力的地位。所以，立宪就成了落实人民主权的途径。
在美国革命时期，代表权也派生于人民主权。前面提到，人民拥有的权力自己无法亲自行使，于是就从自己当中选择一些人来替他们行使权力，这种委托代表行使权力的机制叫做代表制；更确切地说，叫做政治代表制（political representation）。按照美国建国一代的理解，政府的权力来自于人民的委托，适当的人口或地区需要有适当的代表数目，在政治社会拥有利益的人必须享有投票选举代表的权利，这些都属于代表权的范畴。所以，代表权也是体现和落实人民主权的方式。在17、18世纪的政治理论中曾有过一个很有趣的争论。人民中的每个人都把作为个体所拥有的权力交出一部分，形成公共权力，结成政治社会，这种方式叫做订立“社会契约”（social contract）或“社会公约”（social compact）。契约是双方的行为，就是人民相互之间来缔约。可是，人民缔结契约形成的这个公共权力，自己并不能行使，而必须授予少数人，由此组成政府。这个授予政府权力的方式也是契约吗？有人认为是契约，也有人认为不是契约。美国革命时期的主流思想把这个行为称作“委托”，这就是，人民把公共权力委托给一部分人来行使，这部分人要是表现好，就让他们继续行使；如果表现不好，人民就可以把权力收回来，再交给别的人行使；如果掌权的人死活不让人民收回权力，那么人民就可以起来造反。这就是人民的革命的权利。因此，人民把公共权力委托给一部分人来行使的机制，就是代表制；那些接受人民的委托而代替人民处理公共事务的人，就是人民的代表。美国革命一代在代表制问题上做了许多讨论，进行了不少有影响的实验。他们认为代表制政府的形成是美国革命的重大成就。
我们都很熟悉的选举权和投票活动，也是体现和落实人民主权的基本方式。我们刚才谈到，人民作为政治社会的最高权力的主人，确实没有办法自己亲自行使权力，于是就需要把权力授予一些人来替他们行使，以实现政治社会的目标。选举就是人民授予官员权力的方式，在很大程度上也是一种授权仪式，具有显著的象征性。同时，选举也是一种更新的仪式，因为每一次选举都意味着要找一批新人来替人民行使权力，这个时候人民就觉得自己是权力的主人，官员不过是他们找来办事和服务的人。前面提到的美国学者摩根说，17、18世纪的选举很像“嘉年华”。人们处在狂欢当中，角色颠倒，仆人可以戏弄主人，高贵者取悦卑贱者，原来的尊卑长幼的等级秩序都被打破了。选举的时候也会出现类似的情形。谋求当选的人要去讨好选民，去跟选民握手，请选民喝啤酒、朗姆酒和苹果汁，吃烤牛肉；甚至还让家里美丽的女眷出来替他们做“形象大使”，做宣传，拉选票；家眷不够美丽动人的，就找他朋友的漂亮妻女来帮忙。这么做，当然是希望得到更多的选票。这个时候，地位远比候选人低的选民，就会觉得自己变得很重要，手里的权力很管用，有做主人的感觉。摩根打这个比方，用意还是要说明人民主权只是一个虚构，选举给人民造成了“当家做主”的幻觉。其实，话也不能说得这样绝对。在17、18世纪，选举权是一种特权，选举不仅是政府权力的合法来源，而且是对政府官员的最大监督和约束。任何想在下次再当选的人，都必须重视选民的意见和偏好，都必须在意自己任期内的表现。这在一定意义上确实把选民摆在了高于官员的地位上。
人民的第四种重要权利是知情权。人民选举代表去行使权力，而权力又是一个能量很大、很可怕的东西，如果人民不知道代表在政府里做了什么，为什么要这么做，权力就有可能失控和为害。所以，人民的知情权是保证授予的权力不被滥用的重要机制。美国革命时期的知情权也不同于今天。今天的美国政府会以各种理由，比方说“国家安全”这样的理由，把许多信息划入“国家机密”的范围，采取小组委员会的秘密决策，不公布具体情况，不让民众知情。在美国革命时期，信息的开放程度高于今天，那个时候没有那么多的国家机密，决策方式也要公开一些。不过，那时信息的传播渠道较少，速度更慢，真正能接触政府信息的人可能不多。譬如，18世纪的议会辩论是开放的，但你若要听议会辩论，就必须亲自去议会大厅才行；今天美国有专门的电视频道，叫C-SPAN，即时转播国会的辩论和联邦政府的其他公共事件，你不用去国会山也能了解议员在干什么。当然，能让电视转播的辩论，只是那些可以公开的信息。这与18世纪的情况还是很不一样的。那时议会辩论的开放是一个很大的进步。议会的投票多是唱名表决，每个选民在理论上都知道自己选派的代表在某项公共政策上持什么态度。议会的议事和表决结果都要记录在案，并且要定期公布；议会的法令也要编集出版，好让民众知道议员们都做了什么，为什么要这么做。议员所做的事情如果让选民不满意，他们必须做出解释，做出交代，甚至要为自己的不当行为承担责任。这个叫做“问责”（accountability）。可见，知情权在美国早期的政治当中是一个非常重要的概念。在当时的“国族构建”中，人们强调要培养“知情的公民”（informed citizenship），也就是公民要掌握公共信息，并能利用信息做出正确的判断。只有这样的公民，才会有参与公共事务的愿望和能力。这说明，知情权对于落实人民主权同样很重要。
基于上面说到的几点理由，我觉得人民主权在美国立国时期是一种普遍的、带有大众信念特点的政治原则，而不是纯粹的理论教条或“虚构”。
还有一点需要说明，由于落实人民主权有不同的方式，美国建国时期还出现了两种不同类型的民主概念。根据美国革命一代的理解，人民所拥有的权力，如果由他们亲自行使，这叫做“纯粹的民主”（pure democracy或perfect democracy）；人民所拥有的权力，人民不能够亲自行使，转而交给自己选择的代表来行使，这同样是民主，不过叫“代表制民主”（representative democracy或democracy by representation）。我们今天常说“直接民主”和“间接民主”，这种区分正是源自美国革命时期。在美国革命以前，关于民主只有一种定义，就是古代那种人民亲自行使权力的政治体制。美国革命时期有了人民主权的概念，认为只要是基于人民主权的政府，不管权力是由人民亲自行使，还是由人民授予代表来行使，都是民主。这样，民主的定义就扩展了，出现了一种新型的民主。我们今天把人民不亲自参与统治的体制也叫做民主，这正是美国人把人民主权作为立国原则的一个意外的产物。
总之，人民主权看起来是一个虚玄的学说，在今天的政治语境中甚至带有某种讽刺的意味，但是在18世纪美国革命的历史语境当中，却是一种真实的信念。美国革命中的一个领导人塞缪尔·亚当斯，是美国第二任总统约翰·亚当斯的堂兄，他在美国革命结束以后曾给他的堂弟写信讨论当时的政治气候，认为美国的政治领导人虽然争论过很多的问题，但是没有人反对人民主权原则。他的话在一定意义上也证明，人民主权原则是革命一代的真诚信念，而不是什么空洞的说辞。
2．共和主义
在美国革命时期，共和主义既是一种社会理想，也是一种政治体制。作为一种政治体制的共和主义很好理解，就是非君主制的政体，没有世袭的权力，所有的官员都经由选举或任命产生。不过，作为社会理想的共和主义就比较复杂了，它主要强调的是，这个社会是由相对平等的公民所构成的，这些相对平等的人生活的最高价值是自由，而保卫共和国、维护共和主义纯洁性的最可靠保障是公民的美德。所以，共和主义社会就是以平等、自由和美德为基础的社会。
美国革命一代认为，他们的社会在世界上是出类拔萃的，跟欧洲很不一样，其中最突出的一点就是平等，没有身份等级制度，大部分人都有一定的财产，都有参与公共事务的权利。几十年后，法国人托克维尔来到美国考察，给他印象最深的正是身份的平等。革命时期的美国人普遍把自由看作最高的价值。美国革命的领导人对自己历史作了这样的诠释：他们的祖先离开英国和欧陆，远涉重洋来到北美的“荒原”，为的就是寻求自由；他们不仅要给自己寻求自由，而且还要替全世界人们开辟一个自由的避难所。那么，普通人又为什么会参加革命呢？这里有个有趣的故事，可以帮助我们理解这个问题。在19世纪40年代，美国有个年轻学者去做口述史，了解革命一代究竟为什么要起来跟母国打仗。他找了一个当年参加过列克星敦和康科德之战的老兵，叫列维·普利斯顿上尉。这个人当年已经90多岁了，说话也不十分利索。采访的人问他，你当年为什么要去打英国人？是因为反对印花税和茶税吗？普利斯顿上尉说，这些东西跟我一点儿关系也没有，我从没见过印花，也不喝茶。采访人又问，那是因为你读了哈林顿、洛克和西德尼关于自由的论述吗？普利斯顿上尉问道：谁是洛克啊？谁是哈林顿啊？我从没听说过这些名字。采访人还在追问，那你究竟为什么要去打英国人？普利斯顿上尉答道，我们一直是自由的，我们也想一直自由，可是他们觉得我们不该这样，所以要去打他们。这就是说，普通人参加独立战争，不是受到书本里的自由观念的影响，而是为了捍卫他们所享有、所向往的自由。其实，当时自由的涵义也是十分复杂的，有不同的理解；但核心是生命和财产的安全，以及为了这种安全而参与政治事务、防范压迫的权利。另外，美国的革命者相信，要维护共和体制，不能依靠财富，也不能够借助强大的武力，而只能依靠“有美德的公民”。在一个共和国，如果人民十分富裕，他们就会追求奢靡的生活，放弃勤劳和节俭，整个社会就会腐化，变成一个腐朽的、败坏的社会，于是共和国也就无法生存了。武力更是靠不住，因为那些掌握武力的人有可能拥兵称王，利用军队来夺取国家的权力，压迫民众，实施暴政。那么，共和国的安危所系，就只能是公民的美德了。当共和国遇到外敌入侵时，有美德的公民就变成了“公民战士”（citizen soldiers），自觉地拿起武器，保卫共和国，为了公共利益而放弃私利，甚至牺牲性命。这种勤劳节俭、以公为先、因公废私的情操，就是公民的美德。美国的革命者普遍相信，只有首先建成这样一个以平等、自由和美德为基础的共和主义社会，共和政体才有扎根的土壤，才能根深叶茂，长存不朽。在美国革命结束以后，社会上出现了追逐利润的风气，商业浪潮淹没了公共精神，当时还在世的革命领导人对这种情形忧心忡忡，甚至痛心疾首，感到美国社会变质了，公民美德消失了，共和政体的前途也就成了问题。这就是说，美国革命一代认定，只有社会和政体具有亲和关系，国家才能走上稳定有序的发展道路。美国恰恰就是一个天生的共和主义社会，这个社会必须而且只能采用共和政体。
当然，美国革命时期世界各地盛行君主制，美国人中间也存在君主制倾向。并不是所有人都认为美国必须建成共和国。当时有的人抱有一个很大的疑虑，就是在历史上几乎所有的共和国都灭亡了，古代的斯巴达、雅典、底比斯、罗马等共和国，都没有长久维持下去。尤其是共和时期的罗马，公认是古代共和制的最辉煌的典范。可是结果又如何呢？我们知道，罗马的共和制崩溃了，是罗马人自己抛弃了共和制。所以，美国革命者回头一望，看到的只是一部共和制失败的历史。既然如此，他们为什么还要煞费苦心地实行共和制呢？其实，共和政府能不能巩固，共和国能不能长治久安，美国革命者对此确实没有充分的把握。即使是华盛顿和麦迪逊这样的人物，对美国实行共和制的前景也并不是十分看好。欧洲那些推崇君主制和贵族制的人，也觉得美国人搞共和制实验有点可笑。他们说，美国人之所以热衷于共和制，是因为他们还没有发展到实行君主制的程度。当时美国那些对共和制没有信心的人，就想建立一个比共和制更强大、更稳固的政体。在那个时代的人看来，最强大的政体无疑是君主制。在费城制宪会议上，约翰·迪金森和汉密尔顿等人就说过，有限君主制（也就是当时英国的体制）是一种最理想的政体，只可惜在美国行不通。另外还有一些人也很欣赏君主制。要实行君主制，先得有个君主，有个王室，可是美国没有贵族，更没有王室，美国人当中亲眼见过国王和宫廷场面的人都极少，找个君主显然不是一件容易的事。有人就想到了从欧洲“引进”一个君主。欧洲哪个地方君主的候选人最多？似乎是德意志。于是，有人建议从普鲁士借一个王子来美国当国王。另外也有人感到求人不如求己，美国并不是没有适合做国王的人选，华盛顿就是一个。华盛顿生得仪表堂堂，一米八几的个子，仪态威严，不苟言笑，很有君主之相；后来有人甚至说，欧洲的国王若是跟华盛顿站在一起，别人一定会认为他是华盛顿的仆人。华盛顿自己也确实有点端架子，总是和别人保持距离。曾经有人开玩笑说，从没见过有任何人在公共场合拍华盛顿的肩膀；有个跟他关系不错的人就真的去拍了一下他的肩膀，结果他果然做出了非常不快的表示。这样一个庄严持重的人物，又在革命中建立了显赫的功勋，公认具有高尚的品德，如果要从本土产生一位君主，自然是不二之选。另外，人们觉得他还有适合做国王的另一个难得的条件，就是他没有后代，不会建立世袭君主制。有个叫做刘易斯·尼古拉的军官居然真给华盛顿写信，劝他拥兵称王，收拾局面。华盛顿当然不会答应，还把写信人斥责了一番，弄得这人心惊胆战，接连写了几封信，诚惶诚恐地向华盛顿道歉。
华盛顿为什么拒绝拥兵称王？我们习惯于从华盛顿的个人品质着眼来看问题，称赞他有不贪恋权位的高风亮节。我们甚至还会产生一点联想：如果中国的政治领袖当年能像华盛顿一样，主动放弃权力，中国的情况可能会好得多。我们不能说这件事跟华盛顿的个人品格毫无关系，但关键不在个人。关键在于美国是一个共和主义社会，华盛顿也是在这个社会中成长起来的人，他能深刻地感受到这个社会最基本的价值取向，也具有最基本的理性，知道国王的宝座就是埋葬革命成果的地方，也是他个人政治命运的坟墓。换句话说，他懂得在美国搞君主制是没有前途的。总的说来，建立君主制的动议在当时并不是主流，只是少数人在私底下议论，并没有成为普遍的政治倾向。美国社会的普遍倾向还是要建立和巩固共和制，而且他们心仪的并不是古代那种共和制，而是“自由的共和制”（free republic），也就是一种采用“人民的代表制”、平等保护所有公民的权利的体制。这是在美国革命时期政治文化中占主导地位的主张。因此，共和主义始终是美国立国的基本原则。
3．宪政主义
后世经常有人惊叹说，美国人在立国时创造了一个奇迹，他们居然相信一个国家可以靠一张“纸”来统治，这种事在美国之前是从来没有过的。美国有人写过一本通俗读物，标题叫做“Miracle at Philadelphia”，讲的就是统治美国的这张“纸”的由来。最近这本书出了一个中译本，标题改作《民主的奇迹》。这个改动似乎有悖于历史常识，因为集会费城的制宪者们并不是要创建民主，反而是一心要抑制民主，纠正民主的弊端。当然，他们讲的民主并不同于我们今天所理解的民主。那么，这个发生在费城的“奇迹”究竟是什么呢？它的真正意义又是什么呢？其实就是他们草拟了一部新宪法，为美国的宪政体制搭起了一个框架。这件事之所以被说成是一个奇迹，第一是因为它为现代大型国族国家的治理开辟了宪政主义的道路；第二是因为它所确立的宪政体制居然一直实行到今天，而且在全世界产生了极大的影响。
在美国制宪以前，很早就有“constitution”这个词。在一般的历史书上，雅典的政治体制叫做“constitution”，罗马的政治体制也叫做“constitution”；英国更是号称有着漫长的“constitution”的历史。可是，这些“constitution”跟我们今天熟悉的定义并不一样，指的是实际政治中运行的一整套制度、习惯和做法，通常译作“政制”或“宪制”。从殖民地时期一直到革命爆发，美利坚人也是从这个意义上理解“constitution”的。但是，革命很快就改变了或者说扩展了“constitution”的含义。美国的建国一代致力于把国家体制及其运作方式变成清晰而明确的规则，并且使这种规则具有稳定性、根本性和至高的地位。他们用“constitution”来指这一套规则，这就意味着他们重新界定了宪法的概念，使过去指实际存在的政治制度和政治惯例的“constitution”，变成了一种写在纸上的根本法、固定法和最高法。另外，现在的宪法条文都采用分章、分节、分款的体例，这也是美国革命时期的发明。因此，我们今天所熟悉的宪法，从理念到文本格式，都是美国革命的产物。
当然，宪法的理念和文本形式还是相对次要的，更重要的是为什么一个国家要有宪法，宪法究竟是干什么的。美国的革命者也给这些问题留下了明确的答案。在他们看来，宪法的要义不外是两条：第一，宪法是“掌权的人应当时时遵守的规则”，它用授予政府权力的方式限制政府权力，划出了官员行使权力的范围；第二，宪法是“保卫自由的永久宪章”，它通过限制政府权力来保护公民的自由和权利。这种宪法的理念，也反映在当时一些州宪法的名称上。我们今天把美国宪法叫做“the constitution of United States of America”，但是在最早的一批州宪法当中，有的州用的名称是“A Declaration of Rights and Form（Frame）of Government”，直接用“constitution”的州宪法，也大多包含权利宣言（权利法案）与政府框架两个部分。只有两者合在一起才叫做宪法。前者无疑是保护公民的自由和权利；后者则是规范和限制政府权力。美国宪法的原始文本是在费城会议上达成的前七条，仅仅规定了政府形式，所以只是半部宪法。制宪会议为什么没有起草权利法案，对此有多种解释；但不管怎样，这是一个重大的疏忽，而且几乎是个致命的疏忽。这半部宪法拿出来之后，引起了非常激烈的争论，有人把它说成是一个压迫性的文件，必然导致君主制、贵族制和暴政。这么说的一个重要理由，就是还缺少一个权利法案。后来多数州的宪法大会批准了宪法，但是同时也达成了一个妥协：宪法一经批准，马上就启动修宪程序，要加进权利法案。于是，起草权利法案就成了第一届联邦国会的主要工作。由于权利法案是紧接着联邦宪法批准以后形成的，制定权利法案这件事是作为批准宪法的妥协而达成的，而且它也没有修改宪法当中的任何条款，只是补充了宪法的条款，是宪法的补充和完善，因此，它实际上并不是真正意义上的修正案，而是属于宪法原始文本的一部分。这样一来，美国联邦宪法也是由“政府形式”和“权利法案”两部分构成的。这同样体现了美国革命时期的宪法定义。
但是，写在纸上的宪法并不能自动变成宪政。用麦迪逊的话说，它只是“死的文字”。要使这种“死的文字”成为有生命力的最高政治准则，还得有一个不可或缺的条件，就是民众和当权者都要把宪法当宪法。当权者不去践踏宪法，民众则用宪法来维护自己的权利。只有当权者和民众都把宪法当宪法的时候，才有宪政可言。怎么样才能使所有的人都把宪法当宪法呢？这就需要有一种宪政文化。美国革命时期形成了某种宪政文化，它的突出特点是“宪法崇拜”。托马斯·潘恩说，美国人有很强的宪法崇拜情结；宾夕法尼亚有个大法官也讲，美国人在宗教世界崇拜上帝，在世俗世界则崇拜宪法和法律。这种宪法崇拜情结，可以通过一个很有趣的对比来说明。英国最重要的宪法文件是《大宪章》，它构成英国宪政的源头；但是在《大宪章》的签署地却长期连一个纪念碑都没有，后来有了一个纪念碑，却不是英国人自己立的，而是美国律师协会立的，因为美国人也把《大宪章》当作他们宪政的一个源头。《大宪章》最早的抄本，一直放在大英博物馆一个普通的展柜里；可是美国宪法的最初文本却被放在美国第一国家档案馆里面一个很高的、带有祭坛性质的台子上，供人去瞻仰膜拜。这些事表明美国人的宪法崇拜情结确实格外突出和强烈。以宪法崇拜作为核心支柱的宪政文化，对于宪法向宪政的转化是至关重要的。有宪法未必有宪政，有宪政也未必一定要有宪法。美国宪政主义的特点是，它是有成文宪法的宪政。美国的经验表明，对宪政的理解同对法治的理解是一样的：法治不仅仅是有法而治，也不仅仅是依法而治，而是良法之治；因此，宪政也不是简单的有宪法的统治，只有采用以限制政府权力来保障公民权利的最高政治准则的统治体制，才能叫做宪政。
以上讲的是美国立国的三个基本原则。这三个原则要解决的是政治国家的合法性问题，以及它的基本目标和运行方式。至于这个政治国家如何运行，还牵涉到许多具体的问题，其中包括国家主权、制度安排和国家功能等方面的问题。
四、国家主权、制度安排与国家功能
在世界历史上，有不少国家的立国原则和国家实践之间是脱节的，也就是像俗话所讲的，说的是一套，做的又是一套。有的国家所宣示的立国原则十分高尚，呈现了一种非常美好的国家理念，而且这种高尚和美好通常体现在国名上，比如把“人民”、“民主”、“共和”这样的词，都放在国名当中。据说，有人对世界上各个国家的国名作过考察，发现其中有“民主”或“共和”这样字眼的国家，大多不是真正的民主国家，甚至不是真正的共和国；相反，那些公认的老牌民主国家，在国名上反而看不到“民主”、“共和”之类的字眼。美国就是这样一个国家。革命一代致力于建立一个“自由的共和国”，但是，美国的国名当中既没有“共和”，也看不到“自由”。美国的建国者高扬了一套美好的立国原则，他们并没有就此止步，而是要通过具体的制度和实践来体现这些原则，落实这些原则。立国原则和国家实践相对紧密地结合在一起，这是美国早期国家构建的一个显著特点。
1．主权分割与二元联邦制
主权（sovereignty）是一个政治学和法学的概念，古代和中世纪没有这个概念，把它变成一个明确的法律概念的人，公认是16世纪的法国人让·博丹。后来，人们又把“主权”和“人民”结合在一起，形成了“人民主权”的概念。在“人民主权”之外，还有“国家主权”。这两个主权的含义有联系，也有很大的区别。“人民主权”涉及的是政治社会的主权，就是政治社会最高的、绝对的权力是属于人民的。政治社会的主权落实在国家的统治当中，就是国家主权。一个在特定领土范围内享有最高治权的政府，就是国家主权的化身；也就是说，国家主权往往是由合法政府来代表和行使的。国家主权在国内和国际都是有效的，主权者对内拥有排他性的制定和执行法律的权力，可获取和占有国民的部分财富，可实行强制性的控制；对外则不容外国干涉和侵略，可以缔约、宣战和媾和。
在美国建国时期，国家主权是一个十分麻烦的问题，麻烦的根源在于美国建国道路的特殊性，以及当时美国人对待国家权力的独特心理。美国宣布独立时，建立的不是一个国家，而是14个国家：13个邦国，再加上由这13个邦国组成的一个联盟式国家。13个邦国都号称拥有主权，它们派出各自的代表组成一个“congress”，协商那些共同的事务。“congress”这个词指的是各国外交使节在一起议事的会议，跟英国的“parliament”不是一回事。这个“congress”制定了一部《邦联条例》，组建一个联盟式国家。邦联是美国联盟式国家的第一个阶段，这时主权问题还不突出，因为各州都把“congress”看成各州使节的集会，每个州的成员作为一个整体表决，听从各自州的旨意，代表各自州的主权。但是，到了1787—1788年，美国建国者要把邦联改造成联邦，把联邦政府变成统一的国家主权的化身。这样就使主权问题陡然变得尖锐起来。因为这必然触犯一直由各州掌握的主权。如果把各州的主权全部拿到全国性政府手中，各州肯定不会答应；如果联盟没有充分的主权，就不是一个真正的统一国家。另一方面，革命时期的美国人特别害怕权力集中，他们习惯性地把一个拥有巨大权力的政府与压迫和暴政联系起来，希望用各州的权力来平衡和抑制联盟的权力，防范或减轻压迫的风险。在这样一种情况下，美国的建国者究竟应当如何处理国家主权问题呢？
在费城开会的立宪者想出了一个折中的办法，就是分割主权，把主权一分为二，一部分授予联邦，一部分留在各州手中。这就是走二元联邦制的道路。但是，分割国家主权并不像分蛋糕那么简单容易，这在理论上和实践上都面临很大的悖论和挑战。
根据当时流行的主权理论，主权是不可分割的，因为主权的最大特点和属性就是它的绝对性，一旦分割之后它就失去了绝对性，就不成其为主权了。美国人为了建立联邦制，硬生生地构想出一种主权可以分割的理论。这种分割主权的理论可以追溯到独立运动初期，当时英美有些政治人物提出了二元帝国的理念，殖民地和英国共同拥戴国王，但分别设立各自的立法机构。在联邦立宪时期，麦迪逊等人对历史上各式各样的联盟体制做了研究，他们特别重视古代希腊的同盟和当代瑞士联邦的经验，从中得出了国家主权是可以分割的结论，而且认为主权分割以后国家是可以走向长治久安的。很显然，这种主权分割的理论实际上是要为主权不得不分割的现实作出说明。
实践层面的问题同样突出。如何分割主权？把主权的哪些部分授予联邦，又把哪些部分留给各州？缔约权、宣战权、媾和权等重要的主权权力，必须由联邦行使，这是很少争议的问题；但是，征税权、内部治安权、组建和训练民兵的权力，这些权力是否要赋予联邦，则存在极大的争议。再者，那些没有明确授予联邦的权力，究竟还能不能保留在各州手里，也引起了普遍的担心。制宪者在费城为这些问题伤透了脑筋，事后那些拥护宪法的人，为了消除各州的疑虑又费了很多的口舌。联邦宪法设计的主权分割方案最终被多数人接受了。按照这个方案建立的是一个二元联邦制的国家，这个国家在运作方式上有一套非常复杂微妙的机制。那些始终生活在单一制集权国家里的人，很难理解美国联邦制的理念和运行方式。
以美国政府的名称为例，相关的误会就是司空见惯的。美国的联邦政府相当于国家的中央政府，但是美国人忌讳用中央政府这样的提法，因为中央政府（central government）是单一制国家的概念。美国人习惯于叫“联邦政府”（federal government），或者是“全国政府”（national government）。在制宪会议上，有人甚至觉得“全国政府”这个词都太刺耳了，容易让那些对州权十分敏感的人感到不安，因为“全国”是跟“州”（state）相对的，讲“全国”就意味着“州”要屈从于它。因此，大家达成共识，把未来的联邦政府叫做“general government”。在中文里有人把这个词译作“总政府”，这恰恰又犯了当时美国人的大忌。译作“共同政府”，可能比较适宜一些。可见，把中央政府叫做“共同政府”，这是在二元联邦制下不得不采取的一种话语策略。
更有意思的是联邦政府机构的名称。刚才提到，“congress”本来不是指立法机构，而是外交使节的集会，可是美国人偏偏把联邦立法机构称作“congress”。这是为什么呢？如果要说国家的立法机构，最顺当的是借用英国的说法，叫“parliament”。美国人刻意用“congress”，当然有历史的原因。最早反对英国的联合机构叫做“continental congress”；在《邦联条例》生效后，这个“continental congress”就自然转化成了“federal congress”，就是邦联国会。当时用“congress”是说得通的，因为邦联的主权者是各州；可是到了联邦体制之下还用“congress”来指联邦立法机构，这中间似乎就包含了立宪者的心机。他们想用这个名称来迷惑或抚慰那些对州权敏感的人，让他们觉得州派去参加联邦立法机构的代表，仍旧是主权州的“使节”，各州在联邦仍旧是平等的主权者。今天看来，这似乎有点“瞒天过海”的味道。
另外，美国宪法把联邦行政首脑称作“president”，这似乎也有点“诡异”。大家知道，“president”只是个主持人，这个职位看起来并没有多大的权力。说到行政首脑，历史上有不少的名称。比如国王（king），这是君主制下的行政首脑。英国内战时期国王被杀掉了，克伦威尔不敢当国王，给自己封了“护国主”的头衔，叫做“the protector of the liberty of England”。在罗马共和时期，临时掌握大权的人叫做独裁官（dictator）。美国实行“自由的共和制”，建立的是“民众政府”（popular government），把行政首脑叫做国王、护国主或独裁官，都是行不通的。在殖民地时期，行政首脑叫“总督”（governor）；独立后各州的行政首脑大多沿用了这个名称，我们通译“州长”。那么，联邦政府的首脑为什么不叫“大总督”（chief governor或governor general）呢？制宪者把联邦行政首脑命名为“president”，当然也有历史的由来，因为当时邦联国会开会时的主持人就叫“president”。但这不关宏旨。更重要的是，把联邦行政首脑“伪装成”表面上权力不大的“主席”，这也体现了联邦制和共和制的特点。一方面，对州权主义者来说，联邦政府只是主权州的集会，最高行政首脑只是一个主持人，不是一个集权的“国王”。另一方面，在欧洲历史上，一人独掌行政大权的情况，仅仅只出现于君主制国家，共和国的行政权通常是由多个官员分享的，把联邦行政首脑叫做“president”，淡化了个人集权的色彩。后来，“president”这个名称传到了东方，没想到遭到了完全的曲解。日本人把它译成“大统领”，既“大”且“统”，显然是个位高权重的厉害角色。中文里最初有个译名叫做“伯理玺天德”，更是把这个职位变得至高无上，因为“玺”字让人想到象征国家最高权威的国玺；“天德”则让人想到“代天牧民”的天子。我们今天通用“总统”的说法，其实也是个误译。“大统领”也好，“总统”也好，在一定程度上译出了“president”的实质，就是联邦行政首脑确实掌握着极其重要的权力；但是却没有译出它的意涵，也就是当年美国立国者在联邦制和共和制的语境中重塑行政首脑形象的良苦用心。
美国建国一代建立这种主权分割的二元联邦制，是一种不得已的选择。如果从更长远的历史进程来看，这种处理主权问题的方式，无疑是美国早期国家构建当中最大的败笔。最严重的问题是留下了导致国家分裂的隐患。在联盟式国家内部没有一个至高的主权，拥有部分主权的州，出于特定的目的，就可以把自己视为和联邦平起平坐的主权者，可以抵制甚至废止联邦法令。南部的分离主义者正是利用主权问题大做文章，宣称州先于联邦，联邦主权是各州让渡部分主权才形成的；如果联邦损害了各州的利益，各州就可以收回交给联邦的主权，另建新的国家。事实上，南部11个州在1861年退出联邦，真的建立了一个新的国家，国名与美国仅一字之差：“The Confederate States of America”，中文译作“美利坚联众国”，简称“南部邦联”。为了制止这种分裂国家的行为，美国人付出了历史上少有的沉重代价。内战结束以后，联邦政府为了彻底消除主权问题上的隐患，对南部叛乱各州实行了强制重建，先是军事占领，然后是政治改造和经济改造，最后才让这些州申请加入联邦。这就是说，南部邦联叛乱各州不仅仅是丧失了“邦籍”，而且成了被征服者；重建的目的不是恢复它们的“邦籍”，而是要它们在接受改造的前提下重新加入联邦。为什么要采取这样一种强制性的重建措施呢？其中一个重要的考虑就是抑制州的主权，树立联邦主权的至高地位。重建后联邦几乎成了唯一的主权者。因此，这以后美国就进入了集权的联邦制阶段。当然，集权的联邦制后来也遇到了很多新的问题，到约翰逊和尼克松当政时期，出现了所谓“合作的联邦制”的主张，强调要还政于州、还政于民。这里涉及的还是国家主权的处理方式。这说明国家构建确实是一个持续不断的过程。
2．制度安排与国家功能
美国早期国家构建的另一个重要问题，是设置与立国原则和主权协调一致的国家制度。美国的建国者在思考国家构建的方式时，对制度安排特别小心谨慎，真可以说得上费尽心思，不避烦难。他们要设计出一套既能使权力运作，同时又能防止权力为害的制度框架。美国的建国者所设计的体制，今天通常叫做分权和制衡的体制。这个分权和制衡的体制在今天说起来似乎很简单，但是放在18世纪的社会政治语境当中，却是一件非常具有创造性的事情。
分权和制衡的体制首先涉及对权力的划分。在美国建国以前就有分权的理论，例如亚里士多德就谈到过对权力的功能性区分，有议事的机能、行政的机能和审判的机能。17世纪的洛克也对权力作了功能性划分，包括立法权、执行权和对外权。英国长期实行分权的体制，但是主要不是功能性分权，而是等级分权，也就是不同的社会等级掌握不同的权力，拥有不同的权力份额。美国人认为他们的社会是一个平等的社会，只有人民一个等级，因此，英国的等级分权对他们不适用。他们需要的是功能性分权的体制。他们对权力的功能做了新的划分，发展了分权的理论。他们把权力划分为三种，就是立法权、执行权和司法权，首次明确地把司法权作为一种独立的权力。洛克和孟德斯鸠都提到过司法权，但是他们都是把司法权和执行权混在一起，没有提出独立的司法权的概念。
接着，美国的建国者确定了三种权力的职掌。我们知道，有了权力的功能性划分，并不一定就有真正的分权体制，因为不同功能的权力如果由一个机构甚至一个人来掌握，那就不是分权体制，而是集权体制。比如说，历史上有些国家接受了权力的功能性划分的理念，有立法权、执行权和司法权的提法，但是这三种权力的职掌却是一元化的，掌权者或者是一个政党，或者是某个元首，所以并不存在实际意义上的分权。在美国革命时期，建国者强调的是不仅是对权力的功能性划分，更重要的是不同功能的权力应由不同的机构来掌握和行使。他们认为，如果三种权力由一个机构掌握，或者由一个人或同一群人来行使，那就等于是暴政。三种权力必须交给三个不同的机构，这是分权体制的关键。
最后还有一个同样重要的问题，就是三种权力和三个掌权机构的关系。三种不同的权力由三个不同的部门来行使，那么它们之间是什么关系呢？这个问题处理不好，政府就不能顺利运转，分权的目的也就不能实现。在17、18世纪，英国的政府结构也在发生变化，虽有分权的体制，但是在各种权力及其相应的机构中，立法权和掌握立法权的议会下院一家独大，这叫做“议会主权”。英国的行政权在某种意义上是依附于立法权的。但是，美国形成的分权的理论和体制，跟英国有很大的不同，强调三种权力的平等和平衡，要在相互制约中实现合作。这种平等、制衡和合作的关系，是美国分权的理念和体制的突出特点。具体说来，三种权力之间不是绝对的分立，三个部门中的任何一个部门都没有掌握某种完整的权力，实际上是通过权力的分享来实现分权，然后通过权力的相互牵制和制约来实现权力的运转。在美国的体制中，每种权力都有制约其他权力和保护自己的手段，只有这样才能达成平衡，实现合作。比如说，立法权在传统上是最重要的权力，它最有可能侵蚀和控制其他的权力，为了防范这种弊端，美国建国者设计出了一种十分微妙的办法。国会制订的法令，须经总统签署才能生效；总统如果不签署，就等于是否决了这个法案；如果国会以三分之二的多数来重新通过这个法案，又可以超越总统的否决而使法令生效。关于国会究竟需要超过多少比例的多数票才能超越总统的否决，制宪会议上有很大的争论。有人主张四分之三，有人主张三分之二；四分之三太难了，三分之二比较合理。在这里，行政部门有制约国会、保护自己的手段；国会又有反制约以保护自己的手段。司法权的设置也是这样，任命法官的部门不能够弹劾法官，任命法官的部门也不能确定法官的薪水，法官没有犯错可以终身任职，而且在任期间不能够降低法官的薪水。这些措施就是要保证司法权的独立。
从这里我们可以看出，美国建国者设计的政府结构的精髓是由权力分享而实现分权，由制衡而达到合作。那么，分权和制衡的体制最终要解决什么问题呢？简单地说，就是要合理地分配权力，合理地运用权力，以抑制权力的为恶倾向，保护民众的自由和权利。所以说，分权和制衡的体制体现了“限权政府”的理念。这在革命时期是一个非常普遍的政治信念，是一种意识形态。在18世纪中后期，美国政府在全世界，甚至在人类历史上都是一种最复杂、最精微的体制。最简单的体制是什么？无疑是集权的专制体制，“乾纲独断”，一个人或几个人说了算。也就是说，由领导拍板的体制是最简单的体制，而且也可能是最有效的体制，雷厉风行，令行禁止；当然也可能朝令夕改，恣意妄为。在美国的建国者看来，这种体制只能满足少数人的权力野心，是直接通向暴政和压迫的途径，无法保障人民的自由和权利。因此，他们殚精竭虑地设计出了这样一套多向复合的分权和制衡体制。英国学者白芝浩曾用一种略带酸味的语气评论说，美国宪法设计的体制远比英国体制复杂，美国人凭借出色的政治天赋，没有使这一套复杂的体制陷入糟糕的境地。
这样一套复杂而精微的体制，在当时也引起了激烈的争论，遭到了尖锐的批评。那些代表下层民众说话的人认为，制宪会议所设计的这套体制太复杂、太深奥，它的运作机理难以为一般民众所了解，因而最容易被当权者和上层人士利用，以谋求私利，压迫民众。当时的反联邦主义者指责这种体制带有很强的君主制倾向，也是因为他们认为这套体制太过复杂了。过了一两百年，很多外国人还是看不懂美国的这套体制，那些习惯于集权和专制的人，尤其不明白其中的奥妙。“二战”期间，苏联和美国成了盟友，但是斯大林就是弄不懂美国的体制，还就此打趣过罗斯福。中国人长期也没有看懂美国的体制。我们经常说美国的体制是“三权分立”、“三权鼎立”，这类说法本身就说明我们没有弄清楚美国体制的奥妙在哪里。现在我们知道了，美国政府的三种权力之间不是简单的分立，而是有着非常复杂的分享、制约和合作的关系。在对美国的外交中，过去中国的领导人老怪美国人说话不算数，他们的总统跑到中国来，明明答应了的事，回去就变卦了。可见，我们的领导人不了解，其实总统答应的事不算什么，因为他后面还有国会，凡是要花钱的事，都得靠国会拨款。国会不拨款，总统很难办成事，甚至连美国政府都得关门。这种事情不是曾经发生过好几次吗？
那么，美国的建国者设计这样一种复杂而繁琐的分权和制衡体制，究竟是为了什么目标呢？前面提到，这个目标同美国宪法的目标是一致的，就是要通过限制政府权力来保障民众的自由。为什么这个问题在18世纪那么突出呢？这与当时美国人的政治思维有很大的关系。他们普遍抱有“权力和自由二元对立”的思想。一方面，权力不仅是一种积极的、强大的力量，而且是一种天生倾向于腐败的因素。当时人把权力比作海绵，永远在吸收；又说权力像癌细胞，总是侵蚀好的细胞。说到底，权力是一个很可怕的东西。另一方面，美国的建国者大多信奉基督教，相信人性是倾向于为恶的。一边是天性倾向于恶的权力，一边是天性倾向于恶的人，这两者结合在一起，世界上还有比这更可怕的事吗？于是，对于权力和掌握权力的人，都必须加以约束和限制，这是顺理成章的。与此相对照，自由却好比是一株精妙而脆弱的植物，要小心地爱护和浇灌才能生长。因此，在权力和自由的关系中，权力是主动的，是居于强势的一方；而自由则是被动的，是居于弱势的一方；只有限制权力，才能保护自由。这就是美国建国者为什么一心要限制权力的重要考虑。
当然，限制政府的权力，并不是要剥夺政府的权力。美国宪法的精妙之处恰恰在于，一方面确实授予政府很多的权力，同时又对授予的权力施加多方面的限制。当时很多人批评新宪法，认为授予联邦政府的权力太大，而限制又太少，这对于各州、对于民众实在是很危险的。但支持新宪法的人却解释说，宪法并没有增加政府的权力，只是把原来放在别的地方的权力换了一个地方，好比是从左手换到了右手。他们还宽慰人们，联邦的权力并不像人们想象的那么强大，那么可怕。说这样的话，所针对的显然是那种“权力和自由二元对立”的思维方式。在18世纪的观念当中，“自由”的核心是人身和财产的安全；什么东西对自由的威胁最大？当然是权力和手握权力的人。人们害怕权力的压迫，害怕失去财产而丧失独立，害怕像当时的黑人一样沦为奴隶。
我们前面还讲到，国家构建的一个重要目标，是要让国家具备适当的功能和能力，能够维持社会稳定，促进国民幸福，保障国家安全。可是，像美国的建国时期那样，授予政府的权力本来就有限，又通过分权和制衡的机制为这些权力的行使设置重重障碍，这样会不会影响国家的功能、限制国家的能力呢？如果政府各个权力分支不断扯皮，该做的事做不成，整个国家还怎么运转？岂不会造成后来政治学所说的“失败国家”？比方说，前不久美国发生了所谓联邦政府“停摆”的问题。我们有好多人看不明白，觉得政府怎么能“停摆”？那岂不要乱套了？确实，这也只有美国才会发生这种“怪事”，政府“停摆”了，国家和社会居然安然无事，只是联邦雇员少拿了一点薪水。这种事要是发生在其他国家，情况会怎么样，那就真不好说了。不过，今天这个政府“停摆”的事，不是分权和制衡体制的问题，而是政党政治的恶果。预算与拨款的僵局，不是国会和总统相互较劲造成的，而是政党政治的僵化和异化的产物。因此，这个“账”不能记在分权和制衡体制的头上。事实已经很清楚，分权与制衡的体制从来没有使美国沦为一个“失败国家”。
今天，我们对国家普遍寄予很大的期望，凡事都指望国家出台政策，或者进行援助，如果站在我们这个时代的立场来看，美国建国者设计的这套体制真是有严重的弊端或隐患。可是，18世纪的美国与今天很不一样。那时社会的自足性很突出，民众和地方社区具有高度的自治能力，不需要国家过多地介入，政府并不需要做太多的事情。在许多人看来，问题不是国家没有做什么，而是国家做了什么。因为国家就是一个权力综合体，国家的形象与压迫和支配是紧密相连的。我们都熟悉“管得最少的政府才最好的政府”的说法，这句话虽然不一定出自杰斐逊之口，但是的确反映了那个时代美国人心目中的国家形象。这时美国政府要做的主要事情，就是尽力与社会的要求相协调，以帮助国民发挥自己的潜能。在很大程度上，国家只需要有限的税收来维持政府运转；只要能保证各州不脱离联邦，保持地方社会不出现动乱，让国民有足够的发展机会，国家就算尽到了自己的责任。另外，国际安全形势也不是十分严峻，要不是1812年英国人一下子打到首都华盛顿，美国人还不会意识到建立常备军的重要性。所以，一个权力有限、能力较弱的国家，是适合当时美国的国情的。我们可以去读一读托克维尔的《论美国的民主》。这本书写于19世纪30年代，在一定程度上反映了那时美国的实际。书中特别强调美国民众、社团和基层社区的自治，似乎整个社会是由无数自行运转的机械装置构成的，有没有政府好像关系不大。所以，美国早期的国家不是现代早期欧洲那种资源吸纳能力和社会支配能力都很强大的“财政—军事型国家”。当然，后来美国的国内情况和国际处境都发生了很大的变化，政府的权力结构出现很大的调整，发挥的功能更多，于是国家的作用急剧上升，出现了走向“全能国家”的趋势。
五、国家构建的参与者
毫无疑问，国家构建是人的活动。那么，在美国早期的国家构建中，究竟有哪些人参与，他们分别扮演了什么角色？或者说，既然有“state building”，那么谁是“state builders”呢？这是一个很重要的问题，学术界对这个问题的看法变化很大，而且，这些变化也是意味深长的。
过去很长一个时期，美国历史学家不假思索地认为，美国的建国者是华盛顿、杰斐逊、麦迪逊、富兰克林、约翰·亚当斯这些人，所以他们被称作“建国之父”（founding fathers）。可是，后来有些学者觉得这个说法有点奇怪，因为美国建国一代有那么多人，凭什么这几个人就变成了“建国之父”，美国就变成他们的“孩子”？有的女性主义者甚至抗议说，如果男人是“建国之父”，那女人是什么？妇女在美国革命中也扮演了重要的角色，她们就应当是“建国之母”（founding mothers）。另外，当时许多普通民众，比如技工、农场主、海员，甚至还有黑奴，都参与了美国的革命和建国，他们也是美国的“state builders”。于是，美国的历史学家就想出了一个新词。过去仅仅把少数几个精英领导人叫做“建国之父”，这个词不适用于众多的革命参与者，不如改成“建国者”（founders），这样可以包容更多的人。还有人觉得“建国者”这个词的包容性还不够大，于是就用“建国的一代”（the founding generation）来指所有经历了革命时期的人。有些激进的学者甚至认为，建国一代也是鱼龙混杂，只有普通人才是真正的革命者，而过去所说的“建国之父”反而很保守；于是，他们就把华盛顿、亚当斯、麦迪逊这些人叫做“传统的建国者”（traditional founders），而把那些黑奴、债务人、海员、技工、破产的中小农场主等，称作“革命的建国者”（the revolutionary founders）。现在有不少美国历史学家倾向于强调普通民众在建国中的关键作用，把他们当作真正的“建国者”，故意贬低和矮化精英领导人。
的确，我们对美国“建国之父”的“光辉业绩”知道得很多，对普通民众的经历和作用则不甚了然。事实上，普通民众在革命中的主动性和积极性确实被低估了。比方说，独立战争是怎么打起来的？当时，马萨诸塞反英运动的主要领导人，像约翰·亚当斯、塞缪尔·亚当斯等人，因为害怕英国人抓他们，就躲到某个比较隐蔽的地方去了。那么，列克星敦之战，康科德之战，包围波士顿之举，是谁做出来的？是民兵，是那些自发行动的普通民众。听到英军出动的消息，一些青壮年男子拿起家里的枪支，就在路上堵截和伏击红衫军；就从老远的地方赶过来，把波士顿的英军团团围住。大陆军又是怎么组成的？是先有集结的民兵，然后大陆会议再派华盛顿去接手指挥权，把民兵改造成一支正规的军队。仗是要靠普通士兵来打的，这个简单的事实就足以说明民众在革命中的重要性。
但是，片面强调民众的作用，同单单突出精英的地位一样，也有很大的局限性。美国的革命和建国是一场历史的巨变，参加的人各色各样，精英领导人和普通民众都是重要的角色，只是他们在其中发挥的作用不一样，而且还互不信任，不时发生冲突。不过，正是精英和民众在相互的猜忌和冲突中形成的制约与平衡，极大地影响了美国的建国历程。举个例子来说，在费城开会起草宪法的那55个人，都是当时的上层精英，他们获得了历史上难得遇到的制定国家最高规则的机会，照理说应当弄出一套对他们自己最有利的体制来。这个体制当然要首推贵族制，君主制也不错。但是，这些人并没有选择贵族制和君主制，而是采取了现代共和制。这是为什么呢？是因为他们不想吗？是因为他们特别高尚，专为普通民众着想吗？问题并没有那么简单。我们知道，费城制宪会议是一次秘密集会，一直关着门开会；但是，参加会议的人却始终想着会场外面的事，琢磨他们起草的条文会在民众中间激起什么反响。因此，有人说费城会议的大厅里有一个“幽灵”（ghost），这个“幽灵”就是“人民”。换句话说，人民虽然不知道制宪会议正在进行，但是他们的力量，他们的声音，他们的抗议活动，他们表达的利益诉求，对于制宪者构成了强大的压力，迫使他们不得不放弃一些自己想要追求的东西，而采取一种折中妥协的路线。这样设计的体制，既有利于精英的利益，也给民众留下了空间。就这一点而言，民众和精英的竞争、博弈和妥协，的确对美国早期的国家构建发挥了决定性的影响。
其实，民众和精英能在冲突中达成妥协，这说明彼此不是一种你死我活的对立关系。他们有分歧，有冲突，但是都拥护共和主义，都认为美国必须建成一个“自由的共和国”。区别主要在于是要激进的共和主义，还是要稳健的共和主义。如果建立由民众直接控制的共和国，那是雅典式的民主制；如果是建立一个完全由精英主政的共和国，那就是贵族制。两者的差别是很大的。最后是两者取其中，建立了一个以民众参与为基础、由精英处理公共事务的共和国。国会众议员任期两年；参议员任期六年，每两年改选三分之一；总统任期四年。他们都不是终身制，而是要频繁地改选。我们前面说过，选举既是民众授予官员合法权力的仪式，也是民众表达诉求和制约官员的手段。这就是说，民众的政治热情和公共参与对主政的精英形成很大的制约。另一方面，建国领导人虽然心仪精英统治，但并不想建立一种阶级统治的体制，因为他们觉得这体制必定引发持续的社会分裂和对抗。他们力图建立的是能够得到民众自愿接受和拥护的精英统治体制。这样一来，美国革命所确立的政治国家，在一定程度上可以说是精英和民众的共治。当然，这种共治的局面不是固化的，它的涨落浮沉，与精英和民众的不断博弈有直接的相关性。
总之，美国的建国能在妥协中进行，这可以说是美国历史的巨大幸运。美国革命没有留下一个强大的敌人，它不需要通过“肃反”来巩固新建立的国家。美国革命中并不是没有反对派，而是有两拨很有声势的反对派。第一拨反对派是独立战争当中的所谓“效忠派”。这些人拥护英国对殖民地的统治，反对独立，甚至帮助英国军队打击革命派。他们在革命期间受到了打压，有些人被迫流亡，有些人被关押起来，受到了政治上、人身上的虐待，不少人还丢掉了财产。但是，革命一旦结束，各州便纷纷制定法律，要求尽快地吸纳效忠派，尽快把他们改造成美利坚人，变成新国家的公民。各州立法的出发点当然很好，可是效忠派的回归却遇到了很多困难。这些困难主要不是来自于制度和法律，而是来自于人际关系。比方说，当年你的邻居是效忠派，他被迫离开了，他的房子被你住了，他的地被你分了，他现在要回来，你怎么办？所以，各个地方的邻里普遍不欢迎效忠派回来。尽管这样，很多政治精英还是努力做劝说的工作，动员各州和地方社区尽快地吸纳效忠派。这样做的目的，显然有助于消除“敌人”。
在联邦立宪时期出现了第二拨反对派，这就是所谓的“反联邦主义者”。这些人强烈反对联邦宪法，他们对新宪法简直是怒不可遏，口诛笔伐。我们都很熟悉《联邦主义者文集》，那是一些为宪法辩护的文章，译成中文有四五百页。后来有人收集了其他一些支持新宪法的文章，编了一本《宪法之友：其他联邦主义者的文章》，也只有几百页。可是，反联邦主义者写的文章又有多少呢？有个学者为他们编了一套文集，有6卷，虽然号称“反联邦主义者全集”，但实际上只是冰山一角。由此可见，反联邦主义者对新宪法的抨击是多么的激烈。在一些州，支持和反对宪法的两派闹得非常对立，在投票选举批准宪法大会的代表时，相互较劲，甚至打得头破血流。在许多州的批准宪法大会上，两派也是唇枪舌战，互不相让。可是，当联邦宪法获得批准以后，反联邦主义者又采取了什么举动呢？他们的反应当然是不尽相同的，许多人心里很不痛快，但是没有人“揭竿而起”，甚至也很少有人消极抵制。一些人甚至发表声明，表示自己虽然非常不赞同这部宪法，但是现在既然多数人接受了它，那么他们也不再反对。就连脾气火爆、一直在猛烈抨击新宪法的帕特里克·亨利，在弗吉尼亚批准宪法后也表态说，他要做一个“和平的公民”，努力使将来的政府成为有利于人民的安全、自由和幸福的体制。这种态度等于是主动化解了矛盾，不再把自己置于新体制的“敌人”的地位。后来，不少反联邦主义者参加了竞选，进入国会和各级政府。这种主动融入主流的过程化解了敌对情绪。
因此，我们说美国革命没有留下一个庞大的敌对群体，这在美国早期的发展中有着至关重要的意义。以研究民主理论著称的罗伯特·达尔，提出过一个很有意思的假说。他认为民主是一种脆弱的政体，它最怕内部的敌人；如果民主国家内部有强大的敌对力量，这样的民主就是岌岌可危的。他研究了世界历史上民主政体的各种形成途径，发现凡是通过革命或内战建立的民主都不稳固，因为这样总会留下“敌人”。但是，美国革命者却致力于把“敌人”改造成了“自己人”。在费城为新国家起草宪法的人，一心要防范的不是“敌人”的破坏和颠覆，而是“自己人”不珍惜革命的成果，滥用权力，滥用自由，最终导致丧失自由。美国早期国家构建的道路在总体上是平顺通畅的，这与没有内部的“敌人”，也不用在内部寻找“敌人”有极大的关系。没有“敌人”，并不意味着没有冲突和斗争。我们前面讲到，美国的建国历程中充满民众和精英的较量，也不乏零星的暴力事件；但是，冲突和斗争基本上是在合法的框架中进行的，在大多数场合，双方诉诸的不是“枪杆子”，而是“笔杆子”。这是由于冲突和斗争的各方之间有基本的共识，最终能够在一个大的框架内折中和妥协，能够形成一个大家能基本接受的方案。
六、历史的启示
革命以后，“美利坚国家”（the American state）一直在发展、变化。当初被视为“必要的恶”的政府，现在已经变成了“必要的善”；当初需要小心提防的消极的权力，现在变成了一种推动社会发展的积极的力量；当初可以为民众所理解和参与的公共事务，现在已经完全变成了职业官僚和技术专家的“地盘”。国家已是空前的强大，它的权力渗透到了社会的每一个角落。举凡国民的就业、收入、医疗、教育、养老，甚至吃喝，都是国家必须操心的事情，都是选民评判政府和官员工作成效的主要指标。同时，国家还掌握世界上最强大的军事力量，最发达的情报系统，它既能保障国土安全，也能监听公民的手机。这样一种国家，无疑是一种“全能国家”。它跟美国革命者所理解和期望的国家相去甚远，两者之间确实有天渊之别。
这一系列的变化无疑是因时顺势而出现的。美国从早期相对弱小的国家发展到强大的“全能型国家”，这是一个复杂的历史过程。其中涉及一个在美国历史上很有影响的“神话”：美国人一直有着非常强大的反国家倾向，这叫做“anti-statism”，不妨译成“反国家权力主义”。这种惧怕和反对强大的国家的心理，限制了“美利坚国家”的发展。但是，我们需要注意的是，国家的理念和类型是多种多样的。美国的建国者根据他们对历史和时代的理解，构想了一种在世界历史上几乎没有先例的新国家，这是一种了不起的创举。从建国到19世纪末，美国的国家理念就是要让公民释放能量，自由发展，而不是要它们服从国家的需要，时刻准备为国家做出牺牲。美国人不是没有“国家意识”，而是经历了不同的“国家意识”的兴替。历史地看，“美利坚国家”确实经历了从“守夜人”到“管理者”的变化；但是，这种变化不宜简单地理解为从“弱国家、强社会”的模式走向“强国家、弱社会”的模式。有的学者提出，国家权力分两种，一种是控制型的权力，一种是渗透到社会的权力；美国的国家权力属于第二种。如果用这种观点看问题，那就可以说，美国历史上从来不缺一个强大而有效的国家。不过，如果这种类型的国家真的存在过，那也是新政和“二战”以前的情况。当前的“美利坚国家”的权力既能渗透到社会，也能进行强有力的控制。
国家构建确实是一个持续的过程，但它的走向却受到多种因素的影响。一个社会和人民的价值、传统、习惯和利益，结合在一起形成某种合力，制约着国家构建的进展和变化。美国的经验表明，国家构建的关键问题是如何处理国家权力和公民权利的关系，如何处理公共利益和私人利益的关系。一个非常强势的国家可能对公民权利造成威胁，一个弱小的国家同样难以维护公民的权利。“全能国家”和“失败国家”都会有自己的问题。一条相对较好的国家构建道路，应当是真正有助于通向社会繁荣、民众富强、国家安全的道路。这既是美国早期国家构建的历史启示，也是当前“美利坚国家”发展所面临的问题。在斯诺登和“监听门”事件发生后，人们需要重新认识国家，特别是要对“全能国家”加以反思。从政治文化的视角看，美国早期国家构建的基本价值取向，就是不信任权力，不信任掌权的人；建国者一方面要构建一个有适度能力的国家，一方面又要小心翼翼地防止国家权力为害。这是美国建国时期人们思考得最多的问题。但是，随着美国的国家的不断扩张和膨胀，对于无孔不入、无处不在的国家权力，美国人反而已放松了警惕。这对美国的民主和自由是一个至为严峻的考验。处在这样一个“全能国家”全面崛起的时代，美国人如何看待民主，如何思考公共政治、公共参与和公民权利，的确是一个值得关注的课题。
（李剑鸣，复旦大学历史学系教授）