关于“枫桥式”大调解模式的构想
——浅谈新时期社会转型期人民调解
（上海政法学院）
摘要：正值“枫桥经验”推广发表55周年，《人民调解法》正式施行7年多，在改革开放坚定的脚步中，我国飞速发展，又一次进入了新发展时期。伴随着我国经济不断地发展和法治建设的不断完善，社会上不免出现了全新的矛盾与纠纷，这些情况的出现意味着现行《人民调解法》已不太适应新时期的需要。在《人民调解法》的推出及在国内法学界学者们的通力合作下，人民调解已然走上正轨，但这其中不免有些许偏差。落脚于基层社会治理与人民调解的完善，当今人民调解发展的问题主要有：一是人民调解基层组织的规范化，专业化与民间性的问题；二是人民调解多元化问题；三是基层专业人民调解员的培养问题。本文结合“枫桥经验”对未来我国人民调解的创新发展作出了一定的建议，同时，本人作为在读人民调解专业方向的本科生，对人民调解员的培养提出浅陋的意见。
关键词：大调解模式；发展困难；组织架构调整；调解员队伍建设
引言
调解制度深深植根于我国古代历史中，具有悠久的历史以文化传统。其最早可以追溯到孔夫子的“无讼”思想，可见调解的起源很早。调解虽有较多不同的提法，但是，其皆具有让双方当事人相互让步，达到消除争端，息讼和好的目的。[1]我国作为传统的人口大国，调解制度由于高效率、低成本大受推崇，并经久不衰。而其中，人民调解由于公益性及低成本的特点受到了人民的广大支持，但是，其在发展中也面临诸多问题。新中国成立后，1954年颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，标志着我国人民调解制度的最终确立。而后，1978年我国进入了改革开放新时期，人民调解制度再次迎来了划时代性的改革与发展。随着改革开放的不断推进和深入，“我国经济水平日新月异，人民的思想观念、价值观念同样也发生了很大的变化，而由各种社会原因所引发的矛盾纠纷也不断增多，人民调解工作的发展面临许多新情况、新问题、新挑战、新机遇”。[2]加之在2011年1月1日正式实施的《人民调解法》，据《2016年度人民调解工作发展报告》及历年报告，人民调解的发展现状有喜有忧，接下来我将具体分析说明这些情况。
一、新时期的人民调解
正如引言中所说，社会的飞速变迁、群众思想的变化和人民调解本身所面临的问题使得人民调解制度在进入新时期后功能有所弱化，发展有所减缓，但我们绝不能否认人民调解制度作为“东方经验”的价值，更要在现今基础上发展继承。[2]以下为我对新时期人民调解在四个方面的分析。
（一）改革开放下的人民调解
时值改革开放40周年，依据“十三五规划纲要”，“我国要在改革开放的步伐下，经济保持中高速增长，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，产业迈向中高端水平，消费对经济增长贡献明显加大，户籍人口城镇化率加快提高”。这意味着我国将再次进入发展的新时期，社会将急速转型，虽然还未到2018年，但是，经济发展推动了社会关系和社会利益关系的不断调整，越来越多的新型纠纷出现，同时，现代城市城镇人口将快速增加，传统“旧人民调解”模式显然已经不太能适应现今社会的需要。[3]
改革开放进程中，国民经济收入的增加导致了社会上关于财产纠纷，企业劳工纠纷，农民工福利、工资、公积金保险等新型纠纷数量上升，这方面调解工作需要调解员有一定的法律知识储备和法律观念。在我国社会主义法制建设仍有待提高的现在，基层人民调解委员会的整体水平尚无法应付这样的新情况。据人民调解工作指导处数据，“当前人民调解员人数为3852376人，比2015年减少58844人，其中，具备高中以上文化程度的人民调解员1761803人，比2015年减少49838人，全年接受培训的人民调解4923636人次，比2015年减少133307人次。这一方面是因为全国人民调解委员会总数有所减少，相应的人民调解员数量也有所减少”。[4]我们可以看出，乡镇、城市中有较高学历并且经受过专业调解培训的调解员数量较少。多元化纠纷趋势已经出现，而人民调解员队伍无法对出现的新型纠纷进行调解，民事纠纷大量转向诉讼而非调解，占据了较多的司法资源。[5]
报告称：居调委会数量较村调委数量有所增加，但是整体数量每年都有所下降。乡镇调委会较街道调委会数量有所下降，主要原因是随着城市化、工业化加快推进，农村人口大量涌入城市，一些自然村消亡或被撤并，还有一些地方实行有计划的撤村建居，导致村调委会减少，居调委会随之增多。这些数据和情况都能展示人民调解在改革开放、现代城市发展过程中的变化。
对比多年民事诉讼一审数量，整体上调解收案数量所占比例有所下降，更多的人民在出现民事纠纷后，选择诉讼等其他手段而不是人民调解解决问题。在2010年《人民调解法》推出后，调解收案数稍有提升，但我们也不能忽视该数据也可能是来自调解统计制度管理制度加强所带来的效益。
综上可以看出，在改革开放不断深入发展，城市化水平不断加深的过程中，人民调解制度确实出现了少许问题，其中包括：
①人民调解员总体数量下降，人民调解基层组织数量减少，缺少调解新生力量的加入。②调解民间纠纷数量占纠纷总数比重有所下降，调解较诉讼吸引力下降。③出现新型多样化的纠纷，人民调解员队伍调解能力落后于时代发展需要，影响调解成功率及效率。
（二）大调解模式下的人民调解
在大调解模式提出及《关于贯彻实施〈中华人民共和国人民调解法〉的意见》出台的背景下，人民调解制度进入了新时期的探索。不完善的综合治理大调解模式虽然突破了传统单打独斗的人民调解模式，[6]但是，其细节方面仍需要完美加强。本文在这里简要展示几个问题：
1．人民调解的“行政化”[7]
大调解模式下的人民调解委员会要求其在行政机关，即基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作，而现今乡镇、街道人民调解委员会都设置在行政机关中，人民调解委员会主任一般由主管政法工作的政府官员担任，这样就导致人民调解委员会作为群众性组织带上了政府的色彩，并且有个别地方直接受制于政府。
人民调解委员会作为贴近群众的公益性组织，应当是自治性的。要想人民调解作为大调解模式中的主要枢纽，其自治的性质是必不可少的。大调解模式通过分流机制来化解矛盾纠纷，由司法所汇集所有纠纷再分类的做法模糊了人民调解与其他调解形式的界线，导致了人民调解出现了行政化的趋向。
2．人民调解权威性较低
大调解模式下，如若调解双方进行调解达成口头协议后，未经司法确认的调解协议能起到的法律效力极其微弱。而据数据显示，2016年，口头协议占所有调解协议的60.8%，司法确认过的调解仅占1%。这就意味着只具有一定法律约束力而无法律强制力的调解协议执行起来有所困难。报告显示，“申请司法确认比例减少一方面说明纠纷当事人的诚信意识、履约意识增强；另一方面说明人民调解工作的质量和水平进一步提升，当事人自觉履行约定的义务，无须再申请司法确认”。人民调解协议的效力如何强化，调解结果如何执行，如何增强人民调解的权威性，这些问题都需要解决，从而避免协议达成后，调解方后悔，拒绝执行协议，重新提起诉讼或采取“缠诉”“上访”“暴力抵抗”等偏激行为等。这无疑会增加我国司法系统的压力，占用大量社会资源，并且影响社会稳定，破坏和谐。而过多的毁约反悔行为更会使社会对于人民调解的权威性产生怀疑，降低其社会认可度。如何解决这一问题，我们仍需思考。
3．人民调解规范化进展较慢
人民调解虽然是一种群众性的、自治的，解决民间纠纷的活动，但《人民调解法》中同样要求了“人民调解委员会要在基层人民政府和基层人民法院的指导下进行工作”。指导而非领导，才能保证人民调解保持其灵活的调解方式，更好地解决人民之间的纠纷。目前制度中在人民调解程序，档案文件的管理，协议执行等方面仍有不规范、效率低下的问题，如何在保证其灵活的调解方式的同时，保证其调解的正规高效，实现两者平衡，是在快速发展的时代不可回避的问题。
（三）构建基层和谐社会治理背景下的人民调解
我国新时期出现的社会矛盾，绝大多数为基层触发的。我国作为世界第一人口大国，庞大的人口基数决定着我国必须要施行基层自治，实践也证明我国的人民调解制度是切合我国实情的。“实事求是”这一原则在基层得到体现，与之配套的便是各级城市、农村的人民调解委员会。我国一直以来也强调“和谐”的重要性，强调基层和谐，社会稳定的重要性。《人民调解法》中明确指出人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下的群众性自治组织。人民调解制度作为从源头治理基层纠纷的制度，能够将纠纷和矛盾扼杀在萌芽的基层中，避免问题扩大。在社会转型期的今天，强化人民调解制度其化解纠纷，预防犯罪、维持稳定社会秩序的功能来应对日益增加的矛盾纠纷具有重要作用。
（四）公益性的人民调解
人民调解之所以受到广大人民支持的一大原因便是其公益性，人民无须有更重的经济负担。政府财政支出仅承担各级人民调解委员会必要运行支出，这极大地限制了人民调解委员会在新时期扩大其影响和规模编制，增强人民调解制度的功能之作用发挥。人民调解会不仅机构经费常年不足，人民调解员的保障力度也偏弱。
一是在人民调解员待遇问题上，大部分专职人民调解员工资始终保持在最低工资标准水平。兼职人民调解员调解案件数量为奖励，在纠纷日益复杂、长时间且国民收入日益增高的现在，人民调解员年人均补贴经费仅为220元。这样的薪资补贴不仅让在岗位上尽心尽职的他们感到失望，更对人民调解员队伍建设产生了巨大的影响。
二是在人民调解员制度保障问题上，《人民调解法》第16条规定：“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待”。虽然规定了对于人民调解员的补贴，但其具体的参照标准却没有出台，使得政府给予相应的补贴时缺乏具体明确的操作标准。
经费不足导致的后果突出体现在人民调解员队伍人员减少，人民调解组织的数量连年下降等方面，然而与此同时，民间纠纷数量连年上升，这样的情况不加以扭转，将对人民调解发展进程造成巨大的打击。这是人民调解制度在高度市场化和深度改革开放的社会想要更好发展所要解决的主要问题之一。
二、完善新时期人民调解制度的构想和建议[8]
——建立起以人民调解为主体的，群众自治“枫桥式”大调解模式
（一）扭转“行政化”的人民调解，学习“枫桥经验”依靠群众，走群众路线的想法
“行政化”趋向出现的最主要原因便是人民调解委员会与行政机关过于紧密的联系。人民调解委员会要在基层人民政府和基层人民法院的指导下开展工作。但是，指导不是领导，体制内人员可以兼任人民调解委员但不能对人民调解工作过度干涉。人民调解委员会作为群众性的自治组织，主导的始终应该是人民群众，群众路线是解决行政化趋向的不二法则。
笔者认为，基层人民调解委员会在原本人员架构的基础上，必须有司法系统的一名负责人员（或专业司法人才）作为调解顾问的形式加入调解。其顾问的职位设置目的在于避免代表国家权力的司法助理员加入调解后，使得基层人民调解委员会偏离其群众性自治组织的性质，难以分辨其调解的性质。范愉指出，乡镇人民调解委员会通过部分将行政权力引入地域性的小区调解，虽提高了人民调解的解纷功能和权威，但也难免会导致其地位及性质上的某些混淆。加入调解顾问的形式，使其只作为辅助的作用存在，减少基层司法机关的直接管理，可以很好地分清行政与人民调解之间的关系。
基层社区组织架构调整，需在避免其出现行政化的趋势的同时，规范其调解流程和人员构成，达成平衡。通过加入调解顾问员的形式，能够增加调解的权威性、科学性和效率。调解顾问员作为辅助的存在，减少行政权力的干涉，帮助调解的规范在进行，有效地强调人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织，真正实现人民调解调解纠纷、稳定社会的强大功能。同时，具有专业法律知识的司法人员的协助能够保证调解的专业化和司法化，在不影响人民调解灵活性的前提下同时发挥其功能。
调解顾问的高水平法律知识储备也使得“枫桥式”大调解综合治理，各种调解对接，调解快速分类的实现有了条件。
（二）实现人民调解的专门化、专业化、行业化
上文中已经提到，由于改革开放下我国经济的快速发展，社会急速转型，出现了更多种类的新型纠纷。直接修改《人民调解法》既不现实又低效。要有效解决新出现的问题，跟紧时代步伐，我们就不得不建立起对应人民调解制度的专门、专业、行业性组织。同时，通过这样的机构设置，达到“枫桥式”大调解模式地网格化管理，网格化联动，扩大人民调解委员会的影响。
1．建立起专门为全国基层人民调解委员会提供方向指导的配套网站、组织
由司法机关牵头建立起指导人民调解的组织，紧随时代发展，在新型纠纷出现的同时，加紧研究对策和讨论，作为全国人民调解的方向标，为基层人民调解工作提供指引。
2．建立起专门的专业（行业）基层人民调解委员会
以校园霸凌事件为例，针对社会出现的日益增多的校园霸凌事件，在现行法律并不适用的情况下，人民调解应作出快速地应对。基层人民调解委员会应当主动走入校园，联系并与教育专家沟通。在校园组建“校园人民调解委员会”，通过人民调解灵活的调解方式，有针对性地，有效率地对纠纷进行调解。同理，行业性人民调解委员会也可以由调解顾问，司法机关牵头联系行业专家，组建调解委员会。这样建立起的人民调解委员会，兼顾专业性与司法性，能够高效地解决纠纷。
（三）扭转人民调解队伍的缩减
1．加大政策奖励力度，提高薪资
一是对于专职人民调解员基础工资的改变，人民调解员的工资应当随着经济发展水平的提高，作出相应改变，而不应该死守标准，“米粮贵上天，工资永不变”的情况应该得到改变。人民调解员也要生活，只有物质上满足了他们，在精神上，人民调解员才能够积极地投入工作。同时，工资水平的提高也能加大人民调解工作的吸引力，让更多的人参加人民调解工作，扭转人民调解队伍的缩减的现状。
二是对于调解案件的奖励力度应当调整，不该以统一的奖励标准对调解员进行奖励。应当由人民调解委员会对调解纠纷的难度进行评估，对人民调解员的工作成果进行审批，按难度和调解员工作表现分层级对调解员进行奖励。这样一来既能够增加人民调解员的收入，也能够对人民调解员工作起到一定的激励作用。
2．鼓励民间公益调解组织的建立，引入市场化竞争，倒逼政府改善人民调解员待遇和增加对人民调解委员会的资金支持
在市场化高度发达的今天，我们同样可以通过将调解引入市场方式，利用竞争的方式，民间与官方的调解组织竞争，互相促进提高自身的调解水平。竞争机制能够很好地倒逼官方调解组织提高自身的调解水平，同时，能够淘汰较差的，不负责任的调解组织，净化调解环境。
3．完善人民调解员的制度保障
对人民调解员因公受伤等作出具体的标准，保障人民调解员无忧工作，保证人民调解员应得的权益。
（四）加快人民调解专业发展
1．高校要加快人民调解专业建设
人民调解虽说是群众性的调解方式，但是实践证明，单纯只靠群众是不足以应对新时期的社会纠纷的，必不可少的是高水平人才的加入。国内高校法学院应当设立起人民调解专业，为各级人民调解委员会输送专业的调解人才。
进入新时期，跨行业跨领域的纠纷出现，这要求调解员具有较高的综合学科素养和更高的调解技能。在我国专职调解员不断减少的今天，我们不得不重视这方面人才的培养。上海政法学院于2012年首次开设了人民调解专业并招收新生，全国各大高校也紧跟着开设了这一专业。但是，人民调解队伍的缩减情况仍存在，我们仍需要加紧人民调解专业的建设，以期在未来能够为我国人民调解输送更多人才。现今的人民调解专业尚存在课程设置上的一些问题有待完善，法学界应当齐心协力加紧专业的研究，加快建设的脚步。[9]
2．理论与实践相结合
在理论专业课上进行专业的人民调解理论指导，实践上开展事件模拟调解，对于实践性极强的人民调解方才有更好的作用。以上海政法学院为例，由上海市人民调解协会和上海政法学院主办的“（中华大学生）十大金牌调解员技能大赛”自2012年开始开展。这一活动很好地促进人民调解专业的大学生们进行人民调解实践的思考，同样，各大高校也应该在本校专业中开设人民调解实践课程，让理论不止于空谈，在实践中让工作顺利开展。
（五）构建司法信用体系，和调解数据库
1．司法信用体系
现今的调解协议仍存在调解成功后反悔拒绝执行的情况，这是因为调解协议仅拥有法律约束力，而没有法律强制力。施加法律强制力给调解协议显然不现实，故只能通过信用惩罚的机制来对反悔者进行约束。司法信用体系将记录该人一生的司法轨迹，对违约者将记录起违约行为。如若可行，违约行为也可以录入社会征信体制。
2．调解数据库
在进入新时期的社会转型期的现在，各种新型的纠纷出现。鉴于我国现今基层人民调解委员会的整体水平，可能会在面对新型纠纷的情况下不知如何进行调解。因此，可由司法机关牵头进行调解数据库的建设，数据库的作用一是可以实现在“枫桥式”大调解模式的调解分类，加速三个调解形式的对接，提高效率。二是可以在基层人民调解组织在面对新型纠纷时，通过数据库中相似的调解案例进行借鉴。三是可以通过数据的整合，发现当今社会纠纷的整体状况，有利于人文社科的研究，加强对我国发展现状的了解。
参考文献
[1] 丁寰翔，王宁．人民调解的实践与发展[M]．北京：中国民主法制出版社，2015:14.
[2] 中华人民共和国人民调解法解读[M]．北京：金城出版社，2011:3.
[3] 周望．社会治理创新的地方经验研究[M]．北京：中国法制出版社，2014:1-47.
[4] 司法部基层工作指导司人民调解工作指导处．2016年度人民调解工作发展报告[EB/OL].http://www.10.19380/j.cnki.cn11-2790/d.2017.06.006.2019-01-30.
[5] 彭芙蓉，冯学智．反思与重构——人民调解制度研究[M]．北京：中国政法大学出版社，2013:136-139.
[6] 吴志明．大调解——应对社会矛盾凸显的东方经验[M]．北京：法律出版社，2010:52-80.
[7] 侯元贞．大社会转型期人民调解制度研究——以人民调解行政化为分析重点[M]．长沙：湖南大学出版社，2016:86-94.
[8] 范愉．非诉讼程序（ADR）教程（第三版）[M]．北京：中国人民大学出版社，2016:1-47.
[9] 吴军营．人民调解理论与社会管理创新[M]．上海：上海社会科学院出版社，2011:137-156.