试述枫桥经验对人民调解的传承
（上海政法学院）
摘要：人民调解曾有“东方经验”的美誉，是中国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。基层社会管理和稳定需要人民调解，“枫桥经验”是发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。在新时代下，枫桥经验坚持实事求是、与时俱进，以人民调解为基石，推进自身在基层发挥和谐稳定的管理作用。传承人民调解的精华部分，创新基层管理方式，夯实基层基础，坚持以人为本的群众路线。
关键词：枫桥经验；人民调解；基层自治；传承
2018年，天津河西区就在全区范围内全面开展了“人民调解在身边、化解纠纷暖人心”专项活动，将矛盾纠纷化解在基层，更好地维护社会稳定。无独有偶，浙江省温州市、烟台市福山区等全国多地也在积极传承创新枫桥经验，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展。可见，我国高度重视人民调解对枫桥经验所作出的发展和创新。
一、人民调解与社会基层管理的关系
在20世纪90年代，人民调解几乎代表了所有的民间调解。近年来，除人民调解外，越来越多的民间社会调解应运而生，其组织形式呈现多样化特点。一些地方在政府和法院的支持下，还建立了协调各种调解组织和调解员的调解协会、多员调解促进会等组织。人民调解虽已不能等同于或涵盖所有的民间调解，但依旧是我国民间调解的代表和主体。在20世纪60年代，时任国家主席的刘少奇曾指出：“人民调解委员会是政法工作的第一道防线”，人民调解组织是建立于基层群众性自治组织村居委会中的附属性纠纷解决机制，它建立在基层自治的基础上，其基本功能是解决民间纠纷，具有群众性、自治性和公益性。
社会基层管理需要人民调解。随着社会结构的转型，纠纷解决也面临着新的挑战。我国传统的社会是一个熟人社会，这是由当时农业社会的社会结构所决定的，在生产水平低下的条件下，人们只需要通过合作，形成以家庭、村落为核心的生活与生产的共同体。而随着社会转型，人与人之间的流动性加大，熟人社会逐渐转变为陌生人社会，纠纷不再局限在家人、邻里之间，逐渐呈现出主体复杂化与陌生化的特点。[1]
首先，纠纷变得多元化，传统的婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷已经不再是民间主要的矛盾纠纷，新型纠纷如环境与生态纠纷、征地拆迁纠纷、劳资纠纷、党群干群关系引发的纠纷不断增加，并在纠纷总量中占据越来越大的比例。矛盾不断产生，社会矛盾呈现出尖锐、频发、复杂的发展态势。其次，纠纷的成因也变得多元化。构成纠纷的因素由单一因素转变为多种因素的共同作用，由“一因一果”的纠纷转变为“多因一果”或者“多因多果”。传统的纠纷要么因为情感因素，要么因为经济因素，同时兼具这两个特征的并不多，但是，当下的纠纷牵涉到方方面面的因素。
计划经济时期，整个社会的同质性相对较高，在集体主义的约束下，各种矛盾冲突的表现并不那么明显，采用“全国一盘棋”的做法在大多情况下都能取得较好的效果。从20世纪90年代中后期开始，中国进入社会转型时期，而社会转型的实质就在于对利益的调整。随着经济的高速发展，中国社会进入矛盾高发期。在各社会成员由“单位人”转变为“社会人”的过程中，收入差距和贫富差距拉大，社会主体被分化为不同的利益阶层。矛盾纠纷主体由传统的公民与个人转变为各经济实体和社会群体。纠纷的规模不断增大，由于纠纷主体的利益一致性，有着一致诉求的纠纷当事人通过各种方式进行联系，形成一个短期的“利益共同体”，采取不同的方式对纠纷进行干预，形成一种较紧密的群体，少则十几人多则上百人参与，严重的甚至就会形成群体性事件。在拆迁安置、征地补偿、农民工的劳资纠纷、社会福利与保险等纠纷中，这些矛盾由于涉及集体利益，往往有着显著的“关联性”与“群体性”的特征。
而传统的处理社会矛盾方法存在力量单一、党委政府支持力度不够、体制机制不完善等弊病，无法适应新型矛盾的处理，无法对群体性事件等社会转型期出现的严重的社会矛盾做出及时、准确的应对。此外，如果采取公力救济的方式，往往是对救济的补救，是在纠纷已经发生后采取的不得已的措施，这就已经错过了纠纷解决的最佳时期，因为纠纷已经经过一段时间的酝酿。而人民调解可以在萌芽期就及时介入纠纷，防患于未然，把纠纷扼杀在最初阶段，防止纠纷的扩大。在最初阶段及时解决纠纷，能极大地提高解决纠纷处理的效率，不但能避免法院立案难、调查难、取证难的弊病，也可以避免采取行政救济，遭遇行政机关相互推诿、拖延的现象。另外，人民调解采取温和说服的方式，采取情理法多种手段相融合的方法，针对不同情况来平衡当事人之间的利益冲突，以柔克刚、潜移默化地解开当事人的心结，灵活多样又温和，最大限度地避免“强按牛喝水”的现象，消除当事人的反感，提高执行的效率。
二、枫桥经验与人民调解的异曲同工
（一）枫桥经验与人民调解均为主动出击型[2]
人民调解工作是社会治安综合治理的一项重要内容，是改革和发展的主力军，也是维护社会稳定的依靠力量和坚实基础。随着改革开放的深入和经济关系的调整，必然会触及一部分人民群众的当前利益，如果处理不好，就有可能引发和激化社会矛盾。而人民调解则是通过群众性的自我管理、自我教育，自我约束的形式，历来强调“调防结合、以防为主”，排查矛盾，预防纠纷。一方面，基层调委会本着“预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前”的原则，对各类矛盾纠纷进行全面深入的大排查。采取普遍排查与重大排查相结合的方式，在重大节假日期间和各敏感时期对纠纷存在的苗头隐患进行拉网式排查。在中秋、元旦、春节期间，人民调解员深入困难群众多、矛盾纠纷多、工作难度大的村组，对社会治安薄弱的重点区域进行有针对性地排查，并对排查出的矛盾纠纷及时化解。另一方面，针对社会转型时期矛盾纠纷的特点，针对涉及人群众多、数额巨大的征地补偿问题及拆迁安置问题，人民调委会及时预防此类纠纷，对辖区内社会敏感问题引发的矛盾纠纷做到底数清、情况明，通过对这些纠纷的全面排查，深入分析，做到准确预防矛盾纠纷的发生。很多人民调解工作卓有成效的乡村，完全可以做到“小事不出村、大事不出镇”。
20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的枫桥经验。“枫桥经验”坚持以预防为基点，从源头上防范矛盾风险的产生。新时期，枫桥镇坚持就地化解矛盾的工作理念，逐步构建起一个人民调解为基础，融合司法调解、行政调解、仲裁调解和联合调解为一体，吸纳政府力量、专业力量、社会力量共同参与的社会大调解格局。其重心是预防，强化基层社会治理的预防能力建设，推动建立良好的社会秩序。
“枫桥经验”传承了人民调解的主动预防、防患于未然的精华，并在此基础上发展创新出自己的经验，走出一条科学、高效、惠民的社会管理新路子。
（二）枫桥经验的人员与人民调解员均来自群众
人民调解具有群众性的性质，而这也是基于人民调解委员会的调解员来源于人民群众，调解员以兼职（包括村两委成员）志愿者为主体，不谋求职业化和专业化。法官是陌生人，而调委会的调解人员却是“身边人”。调委会是基层群众自治组通过人民自愿选举出来的，选于人民并为人民服务。根据《人民调解法》的规定，人民调解委员会由委员3至9人组成，设主任一人，必要时，可以设副主任若干人。人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少的成员。村居委会调解委员会成员均由选举产生，可以由村居委会成员兼任；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织选举产生。同时，人民调解员还可以根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解，进而保证了人民调解的民主性和开放性，避免了少数机构组织、专职人员和法律人对调解的垄断。基层群众调解员熟悉社区情况，更容易让老百姓放下警惕打开心房，可以深入到调解中，扩大了公民的民主参与。而在平等自愿原则主导下的纠纷解决，充分尊重当事人对自己权益的处分，有利于达到更好的社会效果。[3]
人民调解坚持以人为中心，从群众中来到群众中去，枫桥经验借鉴传承，亦是如此。坚持以人民为中心，这是新时代“枫桥经验”的根本落脚点。一切为了群众、一切依靠群众，是“枫桥经验”不变的初心，也是“枫桥经验”的核心和灵魂。随着我国社会主要矛盾的变化，当前基层群众对政法工作、社会治理、平安建设、法治建设的需求也发生了许多新的变化，他们盼望过上更高品质的生活，期待全方位、持久的平安，期盼更公平公正的法治环境，希望更好地实现人生价值。新时代的“枫桥经验”把以人民为中心的发展思想落实到具体工作中，思考群众最盼望什么，最关心什么，最怨恨什么。坚持一切为了群众，自觉把以人民为中心作为看问题、想对策、抓落实的出发点和落脚点，让群众有更充分的获得感、幸福感、安全感。同时，这几年来，随着大量社会组织应运而生，广大人民群众自我管理、自我服务、自我提升的热情空前高涨。深刻认识人民群众实践往往走在认识前面的道理，坚持人民主体地位，尊重群众首创精神，向人民学习，最大限度调动群众参与社会治理的能动性、创造性，做到社会治理过程让群众参与、成效让群众评判、成果让群众共享。
枫桥经验融合人民调解的自治精神，创新发展“枫桥经验”的最新成果——“自治、法治、德治”。[4]坚持“三上三下”民主议决事制度，通过最广泛动员群众参与决策，从源头预防矛盾发生。坚持以善治为目标，加大“三治融合”体系建设推广力度，创建了一批“三治融合”示范村，完善了城乡基层社会治理新模式，更好地激发群众内生动力。强化了自治的基础作用，同时也健全了以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系，促进民事民议、民事民办、民事民管。同时，发动群众的力量，[5]“雪亮工程”是以综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。通过综治中心建设，把治安防范措施落实到群众生活中，发动社会力量和广大群众共同监督，共同参与治安防范，从而真正实现治安防控“全覆盖、无死角”。
近年来，从人民调解发展的多元化趋势看，基层主体调解员主体仍以非职业化为特点，并大量吸收志愿者和社区民众参与，但全国各地也在不断追求人民调解组织的正规化，强调人民调解员的法律专业知识、学历和职业化，甚至主张以法律职业共同体为主体，如招录退休法官或法学院毕业生或具有统一专业资格人员等。“枫桥经验”也在不断与时俱进，加强队伍专业化建设，进一步形成专群结合、专业人办专业事的导向，为推进基层治理现代化打下良好基础。在做好社会化上下功夫，培育和引导更多的社会组织参与社会治理，要在推进基层治理专业化上下功夫，既充分发挥政法队伍的主力军作用，又积极培育发展职业化、专业化的社工队伍，促进社会治理更专业、更集约、更高效。
（三）枫桥经验下的管理所起效果与人民调解下的效果大致相同
人民调解作为基层群众民主自治的重要组成部分，发挥了良好社会效果和政治效果。
在社会治理方面，人民调解依托村居委会组织，具有群众性和自治性，是社会治理系统的基本环节，也是基层民主的实现方式。根据基层组织的具体情况、社会环境、社区民众的素质的地方政府的重视等多种因素，发挥重要效果。此外，人民调解在解决纠纷过程中，不仅宣传普及法律与政策，而且会大量依据公共道德、习俗、情理等社会规范，从而发挥传承与维系传统文化及和谐价值观、维护公共道德和利益、培养社区凝聚力及良好人际关系的功能。近年来，社区治理越来越依赖国家权力，社会道德失范、信仰缺失的现象，更要发挥人民调解在重建主流价值观和民族精神，复兴传统文化和公共道德的特有功能。不仅如此，人民调解与民事诉讼不告不理的原理和程序不同，它由于可主动、及时介入纠纷，让当事人通过平等、自愿参与的方式自主选择纠纷解决方式，使其维持了社区和谐，无预防和减少纠纷、降低纠纷对抗程度、避免纠纷的升级激化等方面发挥重要作用。
基层人民调解在发挥自我管理功能的同时，还发挥了一些重要的政治作用。[6]作为基层自治的组成部分，它与基层自治组织共同发挥基层治理的作用；作为综合治理系统工程中的重要一环或“政法工作的第一道防线”，它成为基层政府行使行政权的辅助力量，促进了基层民众与政府之间的沟通，对基层社会秩序的稳定和经济的发展发挥了保障作用；作为普法乃至基层司法的重要基础力量，能起到沟通国家法和民间社会规范，提高基层民众法治意识的作用，同时还可以承担分流诉讼、参与委托或协助的诉讼调解、协助司法裁判的执行、协助公安机关进行社区矫正等工作，发挥了重要的辅助性司法作用。
反思“枫桥经验”，“枫桥经验”的出现并不断发展，使枫桥已成为基层治理现代化的典范。不断丰富和发展了的新时期“枫桥经验”，构建了多元化的社会矛盾化解体系，[7]致力构筑“点线面”结合的大调解模式。市级建立社会矛盾纠纷大调解工作体系建设领导小组，27个乡镇（街道）、468个行政村和59个社区全部建立人民调解委员会：线上专业调解有序推进，组建医患纠纷、法院诉前、交通事故、消费权益、劳资纠纷、婚姻家庭等六大专业调解中心，依托行业协会建立企业内部调解组织276家：点上多元调解全面铺开，全市5个基层法庭建立联合调解委员会。16个公安派出所建立治安纠纷调解中心，27个镇街全部建立司法所。全市现有各类调解组织839家、调解员3522名、矛盾纠纷信息员3299名：去年全市共排查调处各类纠纷5627件，调处成功5405件，成功率达96.1%。致力构建畅通有序的信访工作机制，成立信访接待中心，探索实施以“工作日门诊、不定期会诊、双休日出诊”为主要内容的基层信访“三诊”工作法，建立“快速受理、快速直办、快速转办、快速交办、快速提交”的快速办理流程。健全民意调查机制，深化落实领导干部下访、约访、接访和包案调处信访制度，实施网上办理、电话受理、律师代理等新型信访方式，推行信访听证制、三级终结制。致力完善重大事项社会稳定风险评估机制，将社会稳定风险评估作为重大决策出台实施的前置条件和必备条件，探索建立“制定方案、征求意见、分析预测、形成报告、确定意见”的风险评估“五步”工作法，对旧城拆迁改造等重点工程进行风险评估，其中，确定实行7个，暂缓实行1个。
“枫桥经验”与时俱进、实事求是，结合人民调解的性质和功能，创新了自身社会管理理念，完善了社会管理格局，整合了社会管理资源，加强社会管理力度和纠纷解决效率，开创出一种新模式。
长期以来，我国充分发挥社会主义制度的优越性和政治优势，切实加强和创新社会管理，有力地维护了社会和谐稳定。各地在实践探索过程中涌现出了许多先进典型和成功经验。而“枫桥经验”作为我国社会治安综合治理的一个传统典型，是基层干部群众的伟大创造，符合我国国情，在新的历史条件下不仅其实际作用没有削弱，而且通过不断丰富和发展，起到了对全国社会管理工作的示范和推广价值作用。
参考文献
[1] 基层社会治理视角下的人民调解[EB/OL].http://www.rmlt.com.cn/2016/0722/434109.shtml.2018-09-01
[2] 论新时期人民调解工作的地位和作用[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/327e933767ee102dezbd8920.html.2018-11-01.
[3] 新时代枫桥经验[EB/OL].http://www.smpz.gov.cn/html/604.html.2018-10-11
[4] 浙江：续写好“枫桥经验”新时代篇章[EB/OL].http://www.xncsb.cn/newsf/111109.html.2018-09-15.
[5] 刘晓群．群众的眼睛是雪亮的——新时代“枫桥经验”的济南探索系列报道之二[EB/OL].http://news.e23.cn/jnnews/2018-08-14/2018081400014.html.2018-10-25.
[6] 范愉教授学术访谈：人民调解的中国道路[EB/OL].http://www.sohu.com/a/245297713_671251.2018-10-20.
[7] “枫桥经验”的新发展与启示[EB/OL].http://www.xzbu.com/1/view-233895.html.2018-09-15.